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秦前红 薛小涵:党内法规体系中比例原则的适用

更新时间:2022-05-18 15:57:37
作者: 秦前红 (进入专栏)   薛小涵  
此外,从科层制的角度加以考量,不同级别的党员在事实上亦存在地位和资源优势上的差异,尤其党员领导干部作为“关键少数”,手中握有重要的公权力。比例原则亦可于其间发挥重要作用,通过“党员权利—党员权利”的逻辑结构,调整并规范党员与党员之间的关系。因此,比例原则的运用有助于使各级各类党组织和全体党员在自由裁量空间范围内明确自身行为的波段宽度,合理确定权力的运用界限,将“权力—权力”“权力—权利”“权利—权利”间的价值平衡结果确定下来。如此,方能起到优化党内权力配置和归属、有效规制党的权力、切实推进全面从严治党的重要作用。

   (二)党内法规体系的内在价值立场:以人民权利为中心

   党内法规体系的内在价值立场与比例原则的核心理念深度契合。从权利义务本位的角度考量,比例原则坚持以权利为本位,这似乎与党内法规体系义务优位的立场存在一定的矛盾与冲突。实则,权力的行使者应当知道手中的权力来源于权利,并用权力去保护、发展权利,这种权利意识的形成及强化将促使执政党在权力行使时坚持以权利为中心。中国共产党的执政地位和权力皆由人民赋予,党始终坚持以人民为中心的基本价值立场,发展全过程人民民主,深刻体现“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的价值宗旨。作为马克思主义使命型政党,党必须践行自身使命,保障人民权益,才能获得最广泛的政治认同。在治国理政的过程中,党必须用手中的权力去维护和实现全体公民的权利;在管党治党的过程中,党必须使党员权利在党内得以有效保障。从宪法法律、党内法规的相关规定加以考量,党员权利与公民权利在主体、内容等诸多方面皆具有共通性与一致性。中国共产党始终坚持依规治党,不断健全完善党内法规体系。作为中国共产党用于管党治党和提升党内治理法治化水平的重要工具,党内法规体系始终坚持以人民性为基本面向,保障党员权利,实现党内民主。《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》中提出,健全党员权利保障制度,更好地发挥党员在党内生活中的主体作用;《中国共产党党员权利保障条例》第四条规定,党组织必须尊重党员主体地位,强化管党治党的政治责任。依规治党必须满足全体党员的权利得以实现的期待,它要求党组织和党员的一切行为皆不得对党员权利造成过度限制与侵害,这与比例原则意在实现与保障个体权利的出发点和落脚点高度吻合。与此同时,比例原则内含的公平、正义等理念在无形中能够加强党员的权利意识,使党员在自身合法权益遭到侵害时,主动以法律和党内法规为凭据有效行使申诉权、抗辩权等各项权利,捍卫自己的合法权益。此外,从规范制约权力的角度而论,党员知情权、参与权、选举权、监督权等权利的有效行使能够加强对党组织权力的制约和监督,实现以权利限制权力的目的,避免权利被权力所扼制。因此,比例原则与党内法规制度背景具有深度契合性。

   (三)党内法规体系的外在表现形式:党内法规规范

   党内法规体系以党内法规规范为基本构成要素和外在表现形式。只要法规范中包含了特定用词,比如“相适应”“尽可能”“认为必要”“可接受性”“明显不当”等,这些规范都可以成为比例原则的规范基础。诸多党内法规规范蕴蓄着比例原则的基本精神,为比例原则的正确适用提供了规范载体。以《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(下文简称《备案审查规定》)为例,《备案审查规定》第11条规定,审查机关应当从合理性审查方面对符合审查要求的报备党内法规进行审查;第19条规定,内容明显不合理的党内法规,审查机关应当不予备案通过并应当要求报备机关进行纠正。上述条款皆明确规定审查机关应当对报备的党内法规进行合理性审查。合理性审查与比例原则密切相关,适当性原则、必要性原则和均衡性原则皆聚焦于审查公权力机关行为的合理性。又如,《中国共产党纪律处分条例》(下文简称《纪律处分条例》)第四条就党的纪律处分工作应当坚持的原则作出了规定,其中“区别不同情况,恰当予以处理”“宽严相济”等术语皆为比例原则的精神映射。另有部分党内法规规范虽未包含比例原则的特定用词,但若对其加以细致揣摩,不难发现也有比例原则的基本精神贯穿其内。举例言之,《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党内问责条例》均就监督执纪“四种形态”作出了明确规定,“四种形态”之间的区分与转化体现出对手段与目的相均衡理念的尊重;《中国共产党党务公开条例(试行)》第八条规定:“党的组织应当根据党务与党员和群众的关联程度合理确定公开范围”,并据此将党务公开范围划分为四个层级。细致揣摩该项规定的制定思路,也会发现其中暗含适度、均衡的比例原则精神内核。

   三、党内法规体系中比例原则的地位

   在所有法文化中,“发现问题—形成原则—凝结为体系”三者之间的循环反复出现,因此构建体系的真正要素不是抽象概念,而是法律原则。转换至党内法规体系的语境之中,明确党内法规原则是建构与完善党内法规体系的核心与关键所在。党内法规规则根据党内法规原则产生,以“全有或者全无”的方式在党内法规体系中得以应用。在党内法规规则缺位或党内法规规则不能有效调整党务关系之时,党内法规原则便能填补这一漏洞,彰显其把控调整党内事务、稳定党内法规体系秩序的重要作用。当前,党内法规理论研究滞后于党内法规建设实践,人们对党内法规原则的认识明显不足,集约化的党内法规原则体系尚未形成。在此背景之下,明确比例原则在党内法规体系中的地位,对于党内法规原则体系的构建、比例原则在党内法规体系中适用功效的发挥、依规治党水平的提升等皆具有重要意义。

   我们认为,比例原则应当作为党内法规体系的一项基本原则而存在。法的原则分为基本原则和非基本原则。基本原则是能够体现法的根本价值的原则,是全部法规范的精髓所在。党内法规基本原则应当具备适用广泛性、理念性和相对稳定性。以此为衡量标准,比例原则具备担当成为党内法规基本原则的特性。首先,在适用广泛性方面,比例原则具有较强的抽象性,可以广泛适用于党内法规体系之中。比例原则保证党组织行为和党员行为在方向上的正确性、广度上的节制性和强度上的适度性,具有指南针的效用。党组织之间的关系、党组织和党员之间的关系、党员与党员之间的关系是党务关系的核心内容。比例原则是调整“权力—权力”“权力—权利”“权利—权利”之间关系的利器,其在组织人事、作风建设、反腐倡廉等多个场域中皆可得到广泛适用。其次,就理念性而言,比例原则帮助形塑党内法规内在理念与价值追求。党内法规的理性集中体现为符合比例原则,它要求党内法规确定的制定目的适当,提供的手段措施不多不少恰好满足目标需要。比例原则包含着进退有度、理性均衡的内涵旨趣,体现出对公平正义的价值追求,有利于使党组织和党员逐渐摒弃“重权力轻权利”的惯性思维,进一步推动形塑党内法规内在理念与价值追求。最后,比例原则具有相对稳定性。比例原则的四阶结构使其自身具备较强的稳定性,党组织和党员适用比例原则有助于增强行为的稳定性和可预期性,从而增进党内法规体系的权威性。与此同时,比例原则涉及利益衡量,其特有的开放式的价值衡量标准有助于协调党内各方利益诉求,能够为党内法规体系注入新鲜活力,提升党内法规体系的开放性与灵活性,使党内法规体系能够填补规范与实践之缝隙,被有效遵守和执行。

   判断比例原则能否作为党内法规体系的一项基本原则,必然要分析其是否能够与党内法规基本原则共存并生。民主集中制原则是党内法规领域的一项最为重要的原则,也是最能体现党内法规本质和特点的基本原则,党内法规在制定、实施、监督的过程中,必须严格遵循民主集中制原则。历史的惨痛经验告诉我们,党内不应过分强调集中,还应注重民主。民主集中制原则要求必须充分发扬党内民主,尊重党员主体地位,保障党员民主权利,发挥各级党组织和广大党员的积极性创造性。比例原则与民主集中制原则的要求一脉相承。比例原则内含的公平、正义等思想能够促进党内和谐统一,发扬党内民主,贯彻落实民主集中制原则的内容与要求,更好地实现“民主基础上的集中和集中指导下的民主”。值得注意的是,比例原则必须尊重民主集中制原则在党内法规体系中的根本地位,其只能作为民主集中制原则的下位原则而存在,不可逾越或违背民主集中制原则的精神与要求。

   此外,如上文所述,从比例原则的地位来看,比例原则在法律体系中的地位不断攀升,已从行政法的基本原则上升为一项宪法原则。将比例原则作为一项基本原则适用于党内法规体系之中,既是党内法规贯彻落实宪法原则和精神的重要体现,也是党内法规实施宪法的有效方式之一。比例原则可被视为一个不同法律体系间减少沟通障碍与成本的价值中立的机制。将比例原则确立为党内法规体系的基本原则有助于在党内法规体系中贯彻落实“宪法为上”的理念,增强宪法权威,同时也是进一步加强党内法规体系同国家法律体系的衔接与协调、实现中国特色社会主义法治体系融贯统一的有效方式。

   四、党内法规体系中比例原则的具体适用

   比例原则作为党内法规体系中的一项基本原则,贯穿于党内法规体系的各个领域之中。在党内法规体系中,比例原则的释义学内涵应当调整为:其一,目的正当性原则是指党组织或党员所采取的行为目的必须有助于规范党组织权力运行、保障党员权利,实现党内意志的集中统一,最终助益于党的领导和党的建设水平的提升;其二,适当性原则是指党组织或党员所采取的行为能够助益于提升党的领导和党的建设水平;其三,必要性原则是指党组织或党员在能够达成目的的多种行为手段中,选择对其他党组织和全体党员利益侵害程度最小的手段;其四,均衡性原则是指党组织或党员的行为对其他党组织或党员权益造成的损害不得超过其所欲实现的价值。此处的“价值”要素应当以党内法规体系的目的追求等作为判断标准,如坚持和加强党的领导,实现依规治党,推进全面从严治党等。党内法规体系的实质是一个适应“四个伟大”发展变化而有针对性地解决党组织权力与党员权利配置的失衡问题,是一个寻求二者配置结构均衡化的过程。党组织可以通过运用比例原则,及时制定和修改相关党内法规,拾遗补阙,实现“党组织权力—党组织权力”“党组织权力—党员权利”“党员权利—党员权利”之间关系配置的合理均衡,促进党内法规体系的健全与完善。

   (一)比例原则优化党内法规制定权限配置

   实现科学、合理、高效的权力分工与配置始终是党组织致力实现的重要目标,它要求党组织遵循授权有据、禁止有据的准则,不得悖于党章对自身分工与安排的规定,同时又能符合功能适当主义的权力配置原则的要求,充分发挥职权优势与治理效能。纵向的党内权力结构配置以维护党中央集权、保证党中央令行禁止作为第一要义。根据权力和责任分配的程度,以党中央授权为基础,党组织纵向的权力结构配置形成以党中央为中心、各级各类党组织权力向外逐渐减弱的层级化的差序格局,即以党的中央组织、党的地方组织、党的基层组织由内向外依次排序。

党内法规制定权限的划分与配置是党内权力结构配置的核心问题。党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委享有不同级别和权限范围的党内法规制定权,这是坚持党的领导、贯彻落实民主集中制原则的应然之义。在此基础上,党中央坚持功能适当原则,在严格遵循党中央所设定的功能秩序和功能空间的基础上,通过授权制定党内法规的方式对党内法规制定权加以二次划分,力争实现各级各类党组织权力的科学配置与良性互动。党中央授权行为的背后牵涉到不同层级党组织之间的权力配置问题。以坚持党中央权威和集中统一领导为第一要义,为避免党中央权力的过度下移和分散,保持授权行为的适度合理,被授权主体可以把比例原则作为分析工具,综合考察现实情况,在制定行为和欲达成的制定目的之间进行权衡,判定制定行为能否更有效地满足党内法规供给侧结构性改革需求,提升党的领导和党的建设水平。举例言之,根据《关于加强党内法规制度建设的意见》,(点击此处阅读下一页)


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