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爱德华·P·理查兹:作为行政法的公共卫生法

更新时间:2022-05-07 06:55:32
作者: 爱德华·P·理查兹  
牛奶是当地重要的农产品。[24]在早期的“休眠贸易条款”案件米勒诉威廉姆斯(Miller v. Williams)案中,马里兰州法院审查了巴尔的摩的一部公共卫生法规,该法规禁止在巴尔的摩生产的冰淇淋中使用距离该市50英里以上的奶油。[25]法院发现,尽管巴尔的摩市有权监管奶油的使用,但它必须以不歧视巴尔的摩以外地区的奶油供应商的方式来进行。两个州最高法院的案件最终探讨了州牛奶法规的适当范围:詹姆斯诉托德案(James v. Todd)支持了一项阿拉巴马州的规定,[26]而奥托牛奶公司诉罗斯案(Otto Milk Co. v. Rose)否决了一部匹兹堡的规定。[27]公共卫生法专业的学生应该比较和对比这些案例,以确定这类规制是否有一个可接受的标准。最近,各州面临涉及新鲜菠菜等受污染食品的案件时,也出现了类似的问题。[28]

  

   在马萨诸塞州诉海耶斯案(Massachusetts v. Hayes)中,法院通过适用一项基于贸易条款的法律,审查了联邦直接优先处理州健康和安全法规的问题。[29]1976年的医疗器械修正案(The Medical Device Amendments, MDA)赋予了食品和药物管理局(FDA)管理医疗器械的权力。 MDA 规定,各州不得通过在实施标准上与 FDA 监管的设备不同或相冲突的法律。海耶斯案挑战了马萨诸塞州消费者保护法,该法规范了助听器的销售和安装,并规定了比 FDA 要求更严格的医疗检查指南。法院发现,通过 FDA 的规定,州的规定被优先了。海耶斯案的出现是州和国会之间争夺烟草管制权的一个关键先例。

  

   烟草标识法(The Tobacco Labeling Act)的案例有两种类型:禁止与烟草标识法相冲突的侵权法索赔的案例,以及禁止有关烟草广告的州和地方法规的案例。在美国,烟草使用是最重要的可预防的公共健康问题。烟草一度被认为是一种重要的国内农作物和国际出口物,因此,除了征收烟草税的法律之外,对烟草的使用几乎没有规定。然而,在二十世纪六十年代中期,美国国会通过了《香烟标识和广告法》(Cigarette Labeling and Advertising Act),该法案要求在香烟上贴有警告标签的同时,限制了各州管理烟草销售和广告的权利(rights)。[30]希波隆诉利格特集团公司案(Cipollone v. Liggett Group, Inc.)代表了烟草标识法案件中的侵权行为优先购买权(the tort preemption line)。[31]希波隆案对这部法案及其修正案的立法历史进行了精彩的讨论。希波隆案阐明了这部法案是如何通过的,该法案表面上要求烟草公司警告吸烟者关于吸烟的风险,实际上是为了保护烟草公司。罗瑞拉德烟草公司诉赖利案(Lorillard Tobacco Company v. Reilly)代表了烟草标识法案例的主线,即旨在限制州和地方有关烟草广告的规定。[32]在罗瑞拉德案中,最高法院推翻了马萨诸塞州一部限制烟草广告的法律。最高法院讨论了联邦政府在烟草监管方面的不作为与各州助力监管烟草销售与使用之间的紧张关系。与布兰代斯大法官(Justice Brandeis)的观点相呼应的是,烟草监管是一个能很好地说明各州应该被允许成为社会政策创新实验室的例子。[33]

  

   三、公共卫生法司法审查标准的演变

  

   行政法中的关键问题之一是法院与行政机关之间的关系。如果法院重新(de novo)审查所有机构的决定,重新对专家证人进行听证,并用法院自己的决定代替政府机构的决定,政府就失去了各机构所拥有的专门知识和灵活性的价值。然而,如果法院不审查机构的行为,这种不作为将破坏权力分立。这是行政法中的核心问题,最高法院尽量限制自己对机构的决策施加额外的司法要求,[34]并在某些行动上对机构保持高度尊重,[35]但当这种尊重有限的情况下,就会建立规则。[36]在行政法上确定司法审查的适当标准是有争议的,因为行政机关的这种尊重阻止了公共行为的反对者对这些行动提出异议。

  

   雅各布森诉马萨诸塞州案(Jacobson v. Massachusetts)是一个重要的公共卫生法和行政法案例,[37]值得注意的是其司法审查的法理和个人与社会权利的平衡,这将在本文后面讨论。在雅各布森案中,最高法院审查了一项州法律,该法律赋予卫生部门在确定社区受到天花威胁时可以要求所有成年公民接种天花疫苗的权力,并规定对拒绝接种疫苗的人处以罚款。牧师雅各布森抵制接种疫苗的命令,[38]并希望提供疫苗接种风险的证据,这在当时是非常实际的问题。[39]雅各布森案中争论的焦点在于:雅各布森牧师是否会被允许提出证据反对强制性接种疫苗法律的科学依据,并要求法院审查该机构对强制接种天花疫苗的风险和利益的平衡。[40]虽然法院的讨论集中在立法机关的权力上,但这项权力实际上是授权给州卫生局(Board of Health)并由其行使,而不是一项自动执行的法令。[41]法院认为天花疫苗接种法是立法机关的合法政策选择,被告不能间接攻击立法机关的结论或者卫生部门根据其应该适用的法律做出来的决定。雅各布森案所确立的标准后来在威廉姆斯诉巴尔的摩市长案(Williams v. Mayor of Baltimore)中得到了阐述:

  

   公共政策的实质是要寻求某种理想秩序的立法表达(expression in legislation),也正因此,法院无能力评价这些公共政策构想的优劣。换句话说,当我们发现目的与手段间的关系并非空想和虚妄、并非一种幻象般的伪饰时,也便一同宣告了司法作为(实现公共政策目的之)手段的羸弱。这意味着,在容许理性主体合理分歧的公共领域,立法机构必然大有可为。[42]

  

   虽然威廉姆斯案不是一个传统的公共卫生案件,但它经常被引用为最高法院在公共卫生法律案件中评估机构自由裁量权的标准。

  

   氟化案例(The fluoridation cases)使雅各布森案的讨论得以扩展到比天花还要严重得多的疾病预防措施上。在饮用水中添加少量的氟化钠(sodium fluoride)可以大大减少儿童的蛀牙,特别是在那些供水中没有足够的天然氟化物的地区。[43]美国疾病控制与预防中心(The Centers for Disease Control and Prevention, CDC)将水的氟化确定为二十世纪公共卫生方面的主要成就之一。然而,加氟过去一直是且将持续是最具争议的公共卫生措施之一。大约56%的美国人的饮用水里都被添加了足够的氟化钠以减少蛀牙。[44]这是天然氟化物与在饮用水处理过程中添加的氟化物之结合。而对氟化物的抵制有科学和政治两重根源。如果摄入的量大于水处理过程中所使用的微量,氟化钠就会变成一种致命的毒药。[45]即使在一些饮用水和含氟饮用水中天然存在的氟化物含量,也可能对某些个体产生轻微的有害影响。[46]在冷战初期,氟化反应成为右翼政治问题,因为它被认为是共产主义鼓动的旨在削弱美国人的阴谋。[47]

  

   法院已经审理了一系列挑战州政府对水进行氟化处理的权力,一般都是基于氟化物没有被证明有效的理论提起,且即使它是有效的,也没有理由为了造福他人而强迫反对氟化物的人必须喝含氟水。[48]只要在网上简单地搜索一下就能表明,这个争议现在仍然存在,它依旧阻止着许多贫穷的儿童获得足够的氟化物来防止蛀牙。学生们也许还想知道他们当地的饮用水是否符合氟化物的参考标准。

  

   虽然大多数公共卫生法律课程没有讨论雪佛龙美国公司诉自然资源保护委员会公司案(Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.),但它是了解法院将如何审查所有机构决定的最重要先例,包括公共卫生案件。[49]雪佛龙公司参与了(involved)《清洁空气法》(the Clean Air Act)下的工业污染管理并受到一家环境保护组织的起诉,该组织声称这些规章超出了管理机构的权力范围。法院对这一部规章以及其他机构的规章——至少是经过通告(notice)和评论(comment)程序所颁布的规章——采取了一种所谓的两步分析法。[50]首先,法院裁定法律是否明确赋予机构在特定监管领域进行监管的权力或明确禁止监管。[51]如果该法规是由国会明确规定的,或者授权是被明确禁止的,法院可以不进一步作出裁决。如果规定与授权法相一致,但未被明确允许,法院将判定该规定是否合理地执行了国会的指令(direction)。包括雪佛龙案在内的案件都是棘手的案件,因为法律仅仅通过意图的一般性表达而授予了机构广泛的权力。因此,在像雪佛龙公司这样的案件中,法院的分析采取的是对机构非常尊重的态度。尽管这可能会使机构有意弱化那些不支持强有力的公共卫生和安全的行政法规,但从长远来看是有益的,因为这使机构可以在不同的行政部门下自由改变方向。雪佛龙案还回答了法院如何裁决传统公共卫生案件的问题,如雅各布森案——如果今天诉至法院的话。因为雪佛龙案比法院在审查像雅各布森案时所使用的历史标准更加谦逊,很明显,最高法院现在不会再驳回这样的案件了。

  

   在纽约市诉新圣马可澡堂案(City of New York v. New St. Mark’s Baths)中,纽约市卫生局意图制定一项关闭同性恋澡堂的永久性禁令。[52]该案充分说明了公共卫生机构在应对二十世纪七十年代早期和中期公共澡堂所引起的疾病威胁时的失败,以及当艾滋病病毒在二十世纪七十年代后期成为对公共澡堂的致命威胁时,这种失败所导致的严重后果。[53]这一失败源于在该事件十年前猪流感免疫计划(the Swine Flu immunization program)的失败。美国卫生、教育与劳动部(the United States Department of Health, Education, and the Workforce, HEW)在1976年发布的猪流感流行病的官方报告就是一个充分的背景说明。[54]在疾病控制与预防中心(CDC)的催促下,白宫实施了一项全国性的紧急疫苗接种计划,以应对这种新型流感——猪流感,因为公共卫生当局担心这种流感会导致全国大流行。然而,当疫苗被认为会导致严重的神经系统疾病时,疫苗接种计划便成为了一场公关噩梦。[55]由此产生的丑闻败坏了公共卫生当局的声誉,破坏了政府采取强有力的公共卫生行动的政治支持。[56]这一结果对法律和公共卫生而言,都是灾难性的。

  

   猪流感疫情灾难余波未了,又有惊人数据表明,乙型肝炎(Hepatitis B)流行病又席卷了同性恋澡堂。[57]几乎每一个经常光顾澡堂的男同性恋者都感染了这种致命的、无法治愈的病毒。[58]与过去各州关闭澡堂的做法不同,卫生部门现在允许澡堂继续运营,并选择跟它们合作以改善公共卫生教育,让公众了解在澡堂中接触乙肝的风险。不幸的是,当艾滋病病毒在二十世纪七十年代末开始在澡堂顾客间传播时,在第一个病例被诊断之前就已迅速感染了大多数顾客。时至今日,同性恋澡堂仍然在许多城市开放,仍然是艾滋病病毒感染的主要载体。[59]

  

关闭同性恋澡堂的努力,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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