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张明:正确认识与妥善化解地方政府债务风险

更新时间:2022-05-05 20:34:22
作者: 张明  

   实际上,在全球金融危机爆发后,我国已经开始着手探索允许地方政府依法举债的可行路径。2009年,财政部发布的《地方政府债券预算管理办法》中,首次明确了地方政府发行债券的政策框架。最初,由于《预算法》尚未得到修订,省级地方政府仍不能突破举债的限制,因此由财政部统筹负责“代发代还”地方政府债券。2009年至2010年,财政部总共向30个省级地方政府及5个计划单列市代理发行了60只、共计近4000亿元的地方债,这些债券主要是短期债券。有了一定发行经验之后,2011年财政部在上海市、广东省、浙江省和深圳市开始试点进行地方债“自发代还”,2013年起江苏省和山东省也纳入到了试点范围。2014年5月,财政部在多地进行地方政府债券“自发自还”试点。

   从财政部“代发代还”到“自发代还”,再到“自发自还”,地方债发行框架逐步形成并得到市场的认可。2014年8月,《预算法》修正案正式明确,自2015年起省级地方政府预算中必需的建设投资部分资金,可以在国务院确定的债务限额内通过发行地方政府债券进行筹措。2014年10月,国务院“43号文”也进一步规定,地方政府债务只能通过政府及其部门举借,而不能通过企事业单位举借,而且只能采用政府债券的形式举债。其中,一般债务用来支撑纯公益性事业的发展,通过发行一般债券融资,以一般公共预算收入来偿还;而专项债务用来支撑有一定收益的公益性事业的发展,通过发行专项债券融资,以相应的政府性基金或专项收入来偿还;省级地方政府负责本辖区内下级地方政府债券发行和偿还工作。

   在“开前门”和“修明渠”政策导向下,新《预算法》口径下的地方政府债务规模呈现出显著扩张的趋势。从2015年至2021年,全国省级地方政府债务余额从14.76万亿元增长到30.47万亿元。其中,地方政府一般债务余额从约9.26万亿元增长到13.77万亿元,地方政府专项债务余额从5.49万亿元增长到16.7万亿元。地方政府专项债务余额增速更快,于2020年超过一般债务余额,已经成为地方政府债务增长的主力。

   从2015年至2019年,地方政府累计发行了超过12万亿元的一般置换债券和专项置换债券,将2015年前形成的存量非债券形式政府性债务转化到了表内。根据财政部政府债务研究与评估中心数据推算,在此期间地方政府置换债券逐年发行规模分别约为3.24万亿元、4.88万亿元、2.77万亿元、1.31万亿元和0.16万亿元。随着置换债券逐步完成历史使命,再融资债券从2018年起正式起步,发行规模逐年扩大。从2018年至2021年,再融资一般债券发行额从5459亿元增长到1.78万亿元,再融资专项债券发行额从1358亿元增长到1.34万亿元。再融资债券用于已有债券的展期,总体上有助于缓释地方政府债券的本金偿还压力。

   问:那么,发展到目前,我国地方政府债务呈现出哪些特点?

   张明:理解我国地方政府债务的特点,需要同时看到显性债务和隐性债务。近期,我国地方政府债务的特征事实有以下几个方面:

   第一,地方政府显性债务虽然仍控制在债务限额以内,但显性债务率很有可能已超过了警戒线。通常,政府债务率可以使用年末政府债务余额与同期政府综合财力的比值来计算。其中地方政府债务余额是一般债务余额与专项债务余额之和,也即地方政府的显性债务,政府综合财力主要包含一般公共预算财力和政府性基金预算财力两部分。政府债务率是我国目前正在完善的“地方政府债务风险评估指标体系”中的一个最主要的指标。在国际上,一般以IMF给出的90%—150%这一范围作为风险控制参考区间,而我国则将地方政府债务风险警戒线设定在100%。

   我们的研究结果显示,2020年不同地方政府显性债务呈现两大特点:其一,经济越发达的地区,其政府当年的综合财力越能够覆盖到政府债务余额;其二,天津、贵州、内蒙古和云南等8个地区的债务率超过了100%警戒线,其中天津的债务率甚至高达153%。根据财政部公布的数据,从2018年末至2019年末,全国地方政府债务余额从18.4万亿元增长到21.3万亿元,与此同时,地方政府债务率从76.6%上升到82.9%。2020年末地方政府债务余额增加到25.7万亿元,地方政府债务率上升到93.6%。考虑到2021年末地方政府债务余额进一步上升到近30.5万亿元,因此不难看出,目前我国地方政府债务率已经接近,甚至很有可能已经超过了100%警戒线。

   第二,政府债务负担地区差距显著,部分中西部省份债务负担较重。负债率也称债务负担,是年末地方政府债务余额与同期GDP的比值,衡量的是某个地区经济规模对政府债务的承载能力,也可以理解为一个单位的政府债务可以产生GDP的能力。

   我们的研究结果显示:其一,经济越是欠发达的地区,债务负担越大,而经济总量越大的地区,债务负担越小。例如,2020年青海、贵州的负债率分别达81%和65%,超过了60%警戒线。而黑龙江、云南、天津和海南等8个地区的债务率也已逼近50%;其二,中西部省区市普遍陷入了经济增长低迷、债务负担较重的双重困境。尤其湖南、内蒙古和天津等地的地方政府债务余额在2019年已经接近债务限额。受疫情的持续影响,与2020年相比,2021年所有省份的显性债务存量都出现了明显增加,这一趋势在短期之内恐怕是难以放缓的。因此,对于存量债务居高不下、经济增长负担较为沉重的省份,未来新增债务空间是比较有限的。

   第三,地方政府隐性债务潜在风险较高。尽管2014年以来政策上已明确划清了地方融资平台债务与地方政府债务的界限,但地方政府与地方融资平台的关系错综复杂,彻底厘清两者的边界、打消市场对地方融资平台的隐性担保预期,都还需要相当大的努力。近年来,经由地方融资平台、政府引导基金等渠道违规举债的情况仍时有发生,使得地方政府或有债务激增,并呈现出隐性化的特征。

   我们的研究结果表明,如果把隐性债务包含进去,绝大部分地区2020年的政府债务率都变得更加惊人。例如,天津的全口径债务率与显性债务率相比上升了约68个百分点,江苏上升了37个百分点,贵州增加了34个百分点,重庆上升了28个百分点,云南上升了27个百分点。这表明,上述地区的财政收入隐含地负担了较重的或有债务。在地方政府显性债务率结果中,有12个地区处于90%—150%风险区间之内,仅有1个地区超出了风险区间的上限。而在把隐性债务包含进去之后,共有24个地区的债务率进入了风险范围,2个地区的债务率已经明显超出风险区间的上限。根据IMF报告的预测,2021年和2022年中国地方政府隐性债务甚至将达到61.4万亿元和71.3万亿元,占当年GDP的比重分别将上升到54.4%和59.4%。

   问:党的十九大把“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首以来,地方政府债务风险都是“防风险”中的关键问题。目前,地方政府债务领域存在哪些潜在风险?

   张明:首先,过高的宏观杠杆率会带来沉重的债务付息压力。2018年,我国债务的利息支付额是名义GDP增量的1.5倍,2019年上升到1.8倍,到2020年已上升到超过2倍。国家金融与发展实验室数据显示,截至2021年末我国宏观杠杆率已经达到263.8%。宏观杠杆率高除了本身是一个潜在风险,还不断在流量上为债务偿付带来显著压力。在全球金融危机爆发之后,我国政府部门债务与GDP之比呈现不断上升的趋势,由2008年的31.7%增加到2018年的50.6%。根据IMF的预计,到2022年这一比重将上升到78.5%。在宏观杠杆率居高不下的背景下,未来如果长期利率出现上升,地方政府无疑将面临更加沉重的债务还本付息压力。

   其次,如前所述,中西部地区部分省份未来仅靠自身财政实力,恐怕难以负担债务本息。从负债率的角度看,中西部那些债务负担较重的地区,不仅未来新增债务的空间较小,而且仅靠自身实力还本付息的可能性也不大。2021年以来,城投债到期收益率比地方政府债总体上高出近1个百分点,这一息差近期仍未有收缩的可能,预计将使地方政府产生超过1000亿左右的额外支出。另外有数据显示,截至2020年末,地方政府专项债券中已完成偿付的部分仅占全部地方政府债券发行额的近8.8%;而从2021至2024年,地方政府还将迎来首个专项债偿债高峰,年均还本付息额将达到1.8万亿元,远远超过2020年的数额。如果未来债务问题恶化,财力有限的部分中西部地区恐怕将会陷入债务违约的窘境。

   再次,地方财政风险与金融风险存在相互溢出的可能性。根据财政部2021年《地方政府债券市场报告》,截至2021年末,银行间市场持有地方政府债券占比近96.7%,其中商业银行占比为83.6%。由于地方政府债券本身具有较强的“顺周期性”,尤其是当前经济下行压力持续加大,一旦地方政府债务出现违约风险,商业银行资产负债表中将会产生大量的不良资产。

   另外,地方债领域的隐性担保问题仍存在较大风险隐患。其一,地方政府为地方融资平台持续提供的隐性担保,使得城投公司并不忌惮高息发债,这对市场化主体的融资空间形成了持续的挤压;其二,在现行制度下,省级地方政府(含计划单列市)是地方政府债券的发行主体和偿还主体,然而地方政府债券的主要使用主体却下沉到市、县级政府。尽管各级地方债券发行有严格的额度限制,但是这种省级政府负总责背后的隐性担保,仍然为地方债券的扩张提供了重要驱动力。

   问:当前,化解地方政府债务风险,需要采取什么样的对策?

   张明:考虑到目前地方政府债务的特征事实及潜在问题,我认为,当务之急应从以下几方面来着手化解地方政府债务风险:

   一是通过稳增长来化解债务风险。从负债率(政府债务余额与GDP的比率)的角度来看,宏观经济增速如果能够维持在一个较高的水平,将有助于支撑和缓解政府债务压力。因此在短期内,应在跨周期调节的调控框架下保持适度扩张的宏观经济政策,防止政策的过快收紧扰乱经济复苏的步伐;在中长期内,要充实地方政府综合财力,完善地方政府债券发行的长效机制,盘活地方政府债券资金、提高资金使用效率,尽可能缩小地方财政收支缺口。

   二是避免债务利息率过快上升。在理论上,经济增速与利率的差值是解读债务可持续的重要依据。过快收紧的宏观经济政策不仅会损害经济增速,还会引起债务利率过快上升,进而导致债务问题恶化,最终不利于债务可持续。2021年底我国宏观杠杆率已经超过260%,这意味着目前实体经济债务存量处于GDP的2.6倍以上。在此情况下,过快上升的债务利息率不仅会明显增加利息支出,甚至有可能引发区域性债务危机。

   三是以透明、有序的方式实现大规模地方债务置换和债务重组。其中,大规模地方债务置换需要由中央政府主导进行,而地方债务重组则要在商业银行与地方政府密切配合之下实施。

   在此之前,需要完成新一轮地方政府债务的审计工作。目的在于对当前地方政府债务进行摸底和分类,关键是要分离出哪些是因提供纯公共服务和产品而产生的债务。

   对于因提供纯公共服务和产品而产生的债务,尤其是中西部偿债能力较弱地区的此类债务,中央政府可以通过发行特别国债的方式进行置换。这样做有两点好处,其一,由于目前中央政府仍然有很大的举债空间,因此未雨绸缪介入解决,可以防止债务问题恶化成为银行业危机甚至是区域性金融风险,显著降低化解债务风险的成本;其二,以较低利率、较长期限的国债置换较高利率、剩余期限较短的地方政府存量债,可以兼顾债务展期和平滑偿债过程的优势。

   对于剩余部分的地方政府债务,考虑到其成因复杂,如果也使用债务置换的方式,无疑会引发道德风险。因此,这部分债务的重组需要在商业银行与地方政府密切配合之下实施,两者的博弈将有助于找到合理分摊债务成本的方式。商业银行尤其是中小银行,可以在地方政府的支持下,尝试使用地方专项债增加拨备、充实资本金。对于地方政府而言,可以把地方国企混合所有制改革与地方债处置结合起来。


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文章来源:国家金融与发展实验室
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