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严泉:清末新政的制宪时刻

更新时间:2022-04-26 08:54:44
作者: 严泉 (进入专栏)  
但关键是在制宪目标上,采用日本式君主立宪模式,在扩大君主权力的宪制设计上,甚至有过之而无不及,这与立宪派向往英国式君主立宪的利益诉求与期望严重冲突。清政府出于政治利己考虑,也没有采纳先开国会的建议,坚持“我国宪法既采取大权政治主义,则与议院政治绝不相容”,“无论如何,国会之成立不可不俟诸宪法制定以后”。这种排斥资政院参与的钦定制宪模式,在制宪进行的重要时刻,当然会遭到士绅集团的强烈反对与不满。

  

   三

   武昌起义后,各省纷纷宣布独立。当时驻守河北滦州的新式陆军第二十镇统制张绍曾联合蓝天蔚、卢永祥等将领乘机发动兵谏,向清政府提出了类似最后通牒的《请愿意见政纲十二条折》,其中关于制定宪法,要求“应以英国之君主宪章为准”。让张绍曾等人意外的是,清政府迫于压力,竟然很快对其全盘接受,起草宪法的权力正式由钦派大臣转移至资政院。资政院在获得制宪权的次日,就将事先拟好的宪法大纲—《宪法重大信条十九条》上奏,并在当天就获准颁行。《十九信条》明确了“皇帝之权,以宪法所规定者为限”。皇帝只有公布权,而没有立法权、宪法的起草以及修改议决的权力,真正的权力在国会,基本上打破了日本式“君上大权”的统治,使过去“朕即国家”的传统消失殆尽。在宪政选择上已经接近英国的君主立宪,极大地限制了君主的权力。这一事实表明,在政体制度选择上,统治者并不是不明事理,之所以做出不同的选择,更多的是利益与时势使然。不过,在革命风暴的冲击下,此时的清廷制宪已经无济于事了。在民心尽失的态势下,清廷制宪放弃钦定,改用民定,非但未能巩固君权,且未能保住君位。正如第二次出洋考察宪政的大臣于式枚曾预言的,“行之而善,则为日本之维新;行之不善,则为法国之革命”。

  

   制宪过程是构建宪政共识的过程,“制宪的成败与否,往往取决于社会各方的共识能否达成一个公约数”。武昌起义后,随着各省纷纷宣布脱离清廷而独立,不少革命党人正式登上政治舞台。此时英国式君宪的制宪目标与资政院制宪的民定模式,其实已经无法容纳共和国体的政治诉求,更何况还有众多以张謇为代表的立宪派转向共和。虽然在一九一一年十一月,清廷快速进入制宪完成时刻,但是《十九信条》已经丧失了容纳各方共识的宪法认同功能,成为一纸空文也就在情理之中了。

  

   在清季制宪的三年进程中,虽然不能苛求清廷决策者采用民定的制宪模式,但是允诺资政院参与制宪的协定模式却是可取的,这样可以获得朝野各方的政治共识。资政院的议员中,有一半来自各省谘议局,因此,在一定程度上,资政院堪称士绅集团的大本营。另外,各省谘议局在一九一0年成立了谘议局联合会,按其章程,来自各省的资政院议员,均可为联合会会员。这样一来,很容易形成资政院内外的同声相应。然而,士绅集团打破宪法钦定的努力一直没有效果。如果没有辛亥革命,没有滦州兵谏,士绅集团的呼吁恐怕依然无法打动清廷,其制宪主张也就依然无法落实。

  

   宪法是现代国家的标志之一,制定宪法则是建设现代国家的起始,清末制宪完美地体现了政治与宪法的重要关联性。有论者认为,政治宪法学关注的乃是日常宪法的来世前身,是作为“政治宪法”的宪法,或宪法的政治性,尤其是非常态时期的宪法创制的政治性本质。“制宪是一个决策过程,政治精英在这个过程中将决定新政府与政体运作规范(政治规则),以及公民权利与义务。”近代以来,除英美国家外,多数国家制宪历程坎坷曲折,宪法命运多舛。像法国在大革命后至第五共和国成立前一个半世纪里面,就正式实施过十三部宪法。民国建立之后,制宪政治进入新的阶段。钦定与协定已经成为历史,国会制宪的民定模式成为主流,但是制宪之路仍然坎坷曲折、不堪回首。民国时期除去各类宪法草案外,完成制宪程序的全国与地方性正式宪法文本就有九种之多。就宪法寿命来说,每部全国性宪法平均仅六年有余。就制宪时间而言,最具代表性的一九二三年《中华民国宪法》,却是历时近十年方才完成。为什么近代中国宪法寿命如此之短?而制宪时间又如此之长?

  

   深入考察近代中国立宪的实践困境,其实还是应该回到辛亥革命爆发后清末制宪的终结时刻。过去人们一直关注的是从君主到共和国体的更迭,本书对制宪结局做了更为细致的描述,但还是需要反思时人对宪法工具性的认知与实践问题。现在已有学者批评民初《临时約法》“因人立法”的制宪策略,这种随意性的做法,在近代中国制宪史上开了一个很不好的先例。但是士绅集团对《十九信条》与君主立宪制的摒弃,何尝不是一种宪法工具性的做法,充分表明清末立宪派在立宪问题上的局限性。

  

   宪法是国家根本大法,关系到国家基本制度的稳固。各方在制宪时刻的利益考量与政治博弈是正常的,宪法权威性的有效构建是一个普遍性的制度难题,很大程度上取决于政治精英对宪法的认同感。但是工具性的制宪策略却破坏了宪法认同的稳定性,继而影响到人们对于宪法认同的理念。从某种意义上讲,一种政治实用主义其实主导了近代中国的立宪事业,或许这是今天我们重新审视清末制宪历史,不得不直面的现代政治国家建设的根本问题。

  

   (《清季制宪研究:钦定、协定与民定》,彭剑著,北京师范大学出版社二0二一年版)

  


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《读书》2022年4期
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