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郑毅:《宪法》民族团结义务条款的规范研究

更新时间:2022-04-21 00:05:32
作者: 郑毅  
导致规制维度较为单一化。

   七八宪法全篇共出现了10处“团结”,其中半数涉及民族的场域,2处位于序言、2处位于第一章总纲、1处位于第三章公民的基本权利和义务。七八宪法对于民族团结的规定特点有三:一是恢复了正反两个维度的全面规制模式,整合于第4条第2款;二是所有的民族“团结”均为形容词性,某种程度上向《共同纲领》回归;三是首次将民族团结作为公民的基本义务初步提出——第56条位于基本义务章节,但并未明确将“维护各民族的团结”定性为基本义务。

   现行宪法共出现9处“团结”,其中5处明确为“民族”场域:规模上,与七八宪法持平;词性上,5处“团结”皆作形容词解;逻辑上,依然从正反两个维度实现全面规制;结构上,延续了七八宪法“序言+总纲+(准)基本义务”的格局,且第52条在七八宪法第56条的基础上更进一步,明确将“维护全国各民族团结”界定为公民的基本义务。

   二、从规范到体系:民族团结的宪法诠释

   对民族团结的诠释,应通过构建一个具有能够体现“内部证成结构的组成要素之间的彼此和谐的相互关系”的证成的融贯性(justificatory coherence)的解释框架。[44]这里谨从宪法文本及其所置身的更为宏观的法律体系两个层面探讨第52条的规范内涵。

   (一)宪法文本:民族团结内涵的三个层次

   却伯(Laurence H. Tribe)指出:“鉴别特定宪法条款中所暗含的一种或几种核心价值的方法,是将该条款置于宪法其余部分的总体结构中。”[45]第52条的民族团结在宪法文本中所置身的体系包含三个层次:第52条自身、宪法序言以及总纲第4条。

   1.第52条的静态内涵

   该条以并列结构同时规定两大宪法义务:维护国家统一义务和维护民族团结义务,这种共享《宪法》第52条的规范安排具有独到价值。蔡定剑曾将“国家统一”解构为主权独立性、领土完整性和权力统一性三重内涵,但对“民族团结”却仅以对《刑法》第102、103条的简单列举一笔带过。[46]不过,这种将“国家统一”和“维护国家统一和全国各民族团结的义务”作为阐释第52条内涵的基本结构的立场提供了一个重要视角,即通过“国家统一”来诠释民族团结的内在逻辑。

   一是基于《宪法》序言第5段,各民族团结在中国共产党这一领导核心周围,取得了新民主主义革命的胜利并建立中华人民共和国,进而实现主权的独立性。二是通过团结特定民族的方式实现领土的完整化。1951年签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》第1条即规定:“西藏人民团结起来,驱逐帝国主义侵略势力出西藏,西藏人民回到中华人民共和国祖国大家庭中来”,体现了通过民族团结实现中华人民共和国领土完整化的逻辑。[47]三是民族团结实现了国家的权力统一。《宪法》第十一段指出:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”,“各族”和“共同”所营造的“民族团结”语境直接“缔造”了“统一”的前提,再加之第3条第1款“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”的规定,“国家统一”进一步衍生出“权力统一”的内涵。

   综上,“民族团结”与“国家统一”共同构成第52条的基本义务内容绝非偶然,其中既包含了为“民族团结”建构初步解释空间的规范意涵,也为民族工作实践中的“四个维护”直接提供了根本法背书。

   2.第52条同宪法序言的逻辑关联

   一是2018年入宪的“中华民族”为民族团结提供了制度目标。2018年修宪前,在《宪法》的民族表述中,“各族”和“各民族”各出现7次,唯独缺少国家(nation)层面的“中华民族”表述,[48]导致作为宪法术语的“民族”多元性鲜明而一体性阙如,诱发“民族团结”的主体要素相对明确但目标要素却相对模糊的规范困境。“中华民族”入宪的核心价值之一即在于直接回应了“家庭成员”径由“民族团结”最终构成“大家庭”的根本法逻辑,在对“石榴籽”的多元状态进行客观描述的基础上,落实了作为认同目标的“石榴”的规范角色。

   二是2018年将“和谐”增补进《宪法》序言第十一段的社会主义民族关系为民族团结明确了制度框架。基于国家民族的根本性,“和谐”在社会主义民族关系的四类特征中具有某种超然地位:平等是团结的基础,团结是平等的实现;[49]平等是互助的条件,互助是平等的充实;团结是互助的前提,互助是团结的发展;而和谐则是平等、团结、互助的有机整合。由此,对民族团结的解释应以平等、互助为条件,以和谐为目标。

   三是《宪法》序言第十一段“两个反对”为民族团结的实现构建了具体制度路径。对民族团结实现方式的精准把握有助于从逻辑上反推其规范内涵。如果说“中华民族”和“社会主义民族关系”重在描述民族团结的静态结构,“两个反对”则意在突出民族团结的动态实现,进而与“团结”的形容词属性和动词属性分别构成了对应项(counterpart)。对民族主义的“地方性”的强调,又将民族关系与央地关系两大主题直接勾连,进一步夯实了前文所述的第52条中以民族团结夯实国家统一的逻辑基础。若将“像石榴籽一样紧紧抱在一起”同社会主义民族关系相对照,则平等是“抱”的前提,团结是“抱”的过程,互助是“抱”的形式,和谐则是“抱”的终极目标。

   3.第52条同第4条第1款的逻辑关联

   首先,第4条第1款款明确了民族团结的宪法维度。其一,广义的“各民族”既包括汉族也包括少数民族,该理解径由《宪法》序言第十一段的“两个反对”具象化为“汉族-少数民族”团结的维度,在民族政策层面反映为1981年中共中央书记处提出的“两个离不开”思想。[50]其二,第4条第1款同时使用了“各民族”和“各少数民族”两种表述。尤其是第二句先强调保护“各少数民族的合法权益”,再强调“各民族”的团结关系,其隐匿的递进逻辑说明各民族团结的实现必然包含各少数民族间的团结的要素,在民族政策层面反映为1990年江泽民在视察新疆时将“两个离不开”进一步发展完善为“三个离不开”。[51]其三,如果说“汉族-少数民族”和“少数民族-少数民族”聚焦的是民族的整体性维度,那么第52条对于“公民”概念的强调则突出了具有特定民族身份的公民个人在民族团结中的建构性角色,特定民族内部个体之间的“团结”亦为民族团结的题中之义。

   同时,第4条第1款将“维护和发展各民族的团结关系”明确为国家职责,与第52条定位的“公民义务”互相补充,凸显了实现民族团结职责主体的多元结构。其一,这里的“国家”不仅是通常意义上所理解的抽象政治概念。《民族区域自治法》第9条延伸了《宪法》第52条的规定:“上级国家机关和民族自治地方的自治机关维护和发展各民族的平等、团结、互助的社会主义民族关系”,从而将“国家”在特定情况下具象化为“自治机关”和“上级国家机关”。[52]其二,前述判断并不意味着《宪法》将维护民族团结的主体仅为国家与公民。《宪法》序言第十三段规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”,除了可解作“国家”的“一切国家机关和武装力量”和可解作“公民”的“全国各族人民”外,[53]“各政党和各社会团体、各企业事业组织”同样负有维护民族团结的职责——根据《宪法》第52条,维护民族团结既属公民个人的义务,自可引申为公民经过特殊的组织规则而结成的各类公民群体的义务,这是在第52条与序言第十三段间建立体系解释逻辑的基础。至于《宪法》第4条第1款和第52条关于维护民族团结主体的具体表述,则应理解为对维护民族团结重要主体类型的特别强调。

   (二)从宪法结构到法律体系:“民族团结”的外延解释

   第一,现行法律中含有民族团结规定的共13部,最新的是2021年修正的《教育法》。其中,《民族区域自治法》的规定较为详细,其他法律则多为原则性规定。此外,2000年《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》第2条“为了维护国家安全和社会稳定,对有下列行为之一,构成犯罪的,依照刑法有关规定追究刑事责任:……(三)利用互联网煽动民族仇恨、民族歧视,破坏民族团结”的规定也可视作法律中的民族团结条款。

   第二,现行行政法规中含有民族团结规定的共18部,最新的是2020年修订的《音像制品管理条例》。其中,《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》的规定较为详细,其他法规则多为原则性规定。有趣的是,作为典型的民族立法,1993年的《城市民族工作条例》中未见关于民族团结的规定;作为其姊妹篇的《民族乡行政工作条例》也仅有两条关于民族团结的原则性规定。

   第三,现行部门规章中含有民族团结规定的共83部,最新的是2021年国家宗教事务局等五部门联合印发的《互联网宗教信息服务管理办法》。其中,除2004年《民族工作经费管理暂行办法》集中规定了维护民族团结的经费支出问题外,包括《内地西藏中学班(校)管理暂行规定》《内地中等专业学校西藏班管理的若干暂行规定》《中小学少数民族文字教材管理办法》等从标题来看应属典型民族类规章在内的其他部门规章均仅对民族团结作原则性规定。

   第四,两高现行司法解释中涉及民族团结规定的共14部,最新的是2021年《最高人民法院关于为新时代推进西部大开发形成新格局提供司法服务和保障的意见》。这14部司法解释均仅对“民族团结”作原则性规定。

   关于“民族团结”的地方立法中最典型的是直接以相关表述为主题、旨在对特定地方民族团结促进工作予以全面规制的一类地方立法。截至2021年2月《新疆维吾尔自治区民族团结进步模范区创建条例》,目前已有22部民族团结进步主题的地方立法:在级别上,覆盖省(自治区)、设区的市(自治州)和自治县三级;在类型上,包括省(自治区)和设区的市(如拉萨)制定的地方性法规、自治州和自治县(如北川、前郭尔罗斯、寻甸)制定的单行条例和地方政府规章(如2019年《<玉树藏族自治州民族团结进步条例>实施细则》);在主题上,以“民族团结进步”为基础,又衍生出“民族团结进步示(模)范区创建”“促进民族团结进步”“民族团结进步工作”等更具针对性的细化主题;在结构上,有的地方制定了多部相关立法,初步形成了民族团结进步规范体系(如新疆)。此外,在绝大多数民族自治地方的自治条例及相当一部分各级各类专项地方性法规和地方政府规章中也往往存在关于“民族团结”的原则性规定。虽然地方民族团结立法在格局、位阶、范围、质量等方面尚面临诸多问题,但十余年的立法与实施经验以及在级别、类型、主题、结构等方面的多元化呈现,仍为中央民族团结立法提供了丰富、有针对性的镜鉴。

   综上,我国现行民族团结立法的特征有四:一是从中央到地方各层次、多类型的全面覆盖;二是以民族立法为核心、专项团结立法为补充的“一核多极”结构;三是对民族团结内容的规定基本上仍局限于原则性层面;四是有些法律规范中未直接出现“民族团结”的表述,却仍在促进和维护民族团结的法律过程中所扮演的关键性角色,这揭示了立法机关将抽象民族团结具体化的规制逻辑。

   (三)现行法律体系对“民族团结”的内涵诠释

首先,通过区分民族团结的具体规范语境澄清外延边界。中央立法通过差异表述为“民族团结”赋予了不同的具体规范语境。第一,延续宪法文本的抽象风格,泛泛提及原则化的“民族团结”,既体现为该表述在文本中的孤立出现,也体现为“民族团结+进步”的固定搭配,“进步”系“民族团结”的引申。(点击此处阅读下一页)


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