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欧阳静 王骏:形式主义地“讲政治”:基层策略主义的新表现

更新时间:2022-04-20 23:19:24
作者: ​欧阳静   王骏  

  

   基层治理从“无任用什么方法,摆平就行、搞定就行”的任意变通,到按程序、按规范执行的“讲政治”,表面上体现了制度化、规范化和文明性,但深层逻辑仍然是只关注技术问题的策略主义逻辑。只是,策略主义的表现形式从之前简单粗暴的任意变通表现为“不变通”,即形式主义地“讲政治”。因为形塑策略主义的治理结构不仅没有发生根本变化,而且因为“督查下乡”强化了对基层的问责。为了规避风险与责任,基层干部不再通过变通来完成目标任务,而是通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。要化解日趋严重的基层形式主义问题,必须给予基层干部自主性激励。

   一、问题提出

   变通是基层治理过程中最常见的现象,也是基层干部自主性的体现。所谓自主性,就是基层干部按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性,以及根据实际情况灵活实施政策的主观能动性和创造性。在具体实践中,基层干部的自主性体现于在政策执行过程中善于根据实际情况进行“思考”,思考政策执行可能遇到什么样的情景或阻力;思考在什么的情景下运用什么权力技术和方法,调配什么样的治理资源。基层干部的自主性较强,意味着他们在政策执行时有自我发挥的空间,具有相应的创造性和灵活变通能力;基层干部的自主性较弱,则意味着只能按照上面的规定办事,自我操作和变通空间较小。

   学界对基层变通的方式、方法也有诸多极为形象的描述和概括,比如“软硬兼施”、“擂”、“摆平”、“说服”、“选择性执行”、“模糊执行”、“共谋”和“策略主义”等。在对基层变通分析中,总体而言有以下三种观点和路径。第一种观点认为“变通”是为一种不规范、不具合法性的行为。比如在“上有政策、下有对策”的说法中,“对策”更多是一种贬义词。正如大众经常所说,上面政策是好的,就是被下面的和尚给念歪了。持这种观点的分析主要是“权力—利益”的路径,认为基层的变通主要源于公共规则的缺失,从而导致权力滥用和公共利益的受损。这一分析路径强调通过公共制度的规范化建设,尤其是政府行政体制的建设来防止基层变通。第二种观点认为基层的变通并非源于个人理性的权力与利益逻辑,而是源于一种结构性矛盾。持这种观点的分析路径主要从基层政府运行的制度环境入手,认为基层的变通是源于基层政府处于自上而下层层加码的“压力型体制”和自身治理资源的匮乏的结构性困境中。基层常用的“正式权力非正式运作”的变通主要是为了应对层层加码的“任务多、压力大”和“资源少、权力小”这一结构性困境,也即基层干部经常所说的基层政府“权责利不对称”的问题。第三种观点从乡村治理的社会基础出发,对基层变通持肯定态度,认为我国乡村社会的特性和基层治理环境的复杂性决定了基层政府在政府执行时需要根据地方的特殊性对统一性的政策进行灵活变通,因地制宜地执行。

   对基层变通的观察之所以会产生以上不同的观点和分析路径,是因为不同类型的变通同时存在于基层治理实践中,研究者从不同角度看到不同类型的变通。在“权力—利益视角”下,我们容易看到谋利性变通,即通过歪曲政策或选择性执行政策来谋取相关利益。比如通过对低保、救助、公共建设项目等政策的变通关照亲朋好友或进行资源交换,形成“乡村利益共同体”。这种变通也通常被外界所诟病。“上有政策、下有对策”中的“对策”很大程度上也是指这类谋利性变通。在社会基础的视角下,我们看到的是“因地制宜”的变通。由于我国是一个大一统国家,各区域在地理、文化、习俗千差万别,这在客观上要求基层干部根据实际环境对统一性的政策进行灵活处置,因地制宜地实现政策目标。也正因此,无论持何种研究立场和分析路径都不会反对这一类型的变通。也正是由于这种变通的需要,基层干部的自主性才显得非常必要。

   然而,在压力型体制与治理资源缺乏的矛盾下,我们难以区分基层的变通类型,因为变通往往演变为“策略主义”逻辑,即基层干部为了完成压力型任务,机会主义地运用各类方法、技术、规则、手段和策略——无论其性质和实施成本如何,均作为变通的治理资源,从而使变通的工具理性与价值理性、技术性与合法性相分离。用基层干部的话说,策略主义就是“无论用什么方法,只要能将事情摆平就行、搞定就行”。换言之,策略主义不对变通进行区分,既包括那些灵活的、因地制宜的合理变通,也包括不讲原则、不顾战略、不具合法性与正当性的变通。也正因此,策略主义的变通有时是一种“创新”,能创新出许多治理有效的方式方法,创造性地、低成本地完成常规科层组织无法完成的目标任务;但有时是一种“风险”,因为一些粗暴的变通手段和谋利性变通不仅会损害公共资源而且会影响干群关系、党群关系和基层政府公信力。近年来,为了控制基层干部因变通所产生的“风险”,加大了基层治理的规范化和程序化建设,基层政府被要求按照科层制的“理性主义”逻辑运行。问题是,被纳入规范化建设之中的基层治理是否摒弃了策略主义逻辑?我们近期的调研发现,一方面,基层治理的规范化建设的确防止了基层不具合法性与正当性的任意变通行为,文明执法、文明服务成为基层干部的新理念;但另一方面,基层干部普遍抱怨“工作不能变通、没有自主性”。比如一位受访乡镇领导说,现在是“上面怎么说,下面怎么做”,不能变通,也不需要你思考,只需做一颗流水线上的螺丝钉,按流程办事,因为思考就会变通,变通就可能出错,而出错就要被问责。

   从“无任用什么方法,摆平就行、搞定就行”的任意变通,到“上面怎么说、下面怎么做”的不变通,基层治理似乎发现了显著变化。但深入观察后,我们发现基层治理的深层逻辑仍然是“策略主义”。因为在压力型体制与治理资源匮乏这一结构性矛盾没有发生根本变化的背景下,基层治理必须依靠“变通”才能完成繁重的压力性目标任务,但规范化建设使基层的变通充满着被问责的风险。为了规避风险与责任,基层干部不再通过变通来完成目标任务,而是通过“形式主义地讲政治”来应对目标任务。在基层干部的语境里,“讲政治”就是“上面怎么说,下面怎么做”,严格按上级的要求和标准执行政策。结果,基层不仅缺乏“因地制宜”的变通,而且丧失了应有的活力和创新性,诸多需要变通、需要因地制宜执行的政策,因为“讲政治”而被形式主义地执行,导致基层形式主义泛滥。所以,当前基层治理仍然是只关注技术问题而不考虑政治问题,只顾局部利益、短期利益而不顾全局利益、长远利益的策略主义逻辑。只是,策略主义的表现形式从之前简单粗暴的任意变通表现为“不变通”,即形式主义地“讲政治”。

   二、形式主义地“讲政治”:表现与本质

   在调研过程中,基层干部列举了许多不能变通的例子。比如在江西调研时,正值当地乡村干部推动早稻生产工作。按上级要求,所有农田必须种两季,即早稻和晚稻。但几乎所有乡村干部都认为早稻生产政策不切实际。一是当地地处山区,有许多冷水田、蓄水田和望天收的田,无法种两季稻,即使种上了也无收成,所以这些田已经被农户荒废了十几年。二是因为早稻产量不高,成本又高,在农药、化肥、灌溉等日常管理上需要消耗大量的劳力和时间,而农村主要劳动力都已外出务工,对于留在村庄的老人而言,综合管理、劳力和时间成本,种两季稻的收益还不如种一季晚稻的收益多。所以只种植一季晚稻是当地农户普遍而又自然的选择。正因如此,没有农民愿意种早稻。但乡镇不能因为这些特殊情况不执行早稻生产任务,相反,必须严格完成上级下达的早稻生产指标。但在规范建设的背景下,基层既不能通过“软硬兼施”逼农民种田,又不能通过变通“因地制宜”地不种田。结果,乡镇只能花钱雇人种田,每个乡镇每年因为完成早稻生产(雇人开荒、播种、施肥、打药、除草、灌溉等),负债几十万甚至几百万。

   我们在湖北的乡镇调查时,当地乡镇党委书记也抱怨说,政策执行必须按统一的标准,无法根据实际情况变通。他举例说:

   省建设厅印发的美丽乡村建设指导标准规定太细、太刚性,全省一个样,都要求有亭台楼阁、廊桥水榭,这让没有河流的乡镇怎么办?因为全省一个标准,到哪儿去参观学习,看到的场景都如出一辙,一张图纸、一个公司设计出来的,根本没有将本地特色、地方优势体现进去。这样的政策让我们乡镇很为难,照着做吧,就是依葫芦画瓢,与本乡镇没关系,只是完成任务;改动方案做吧,验收时一项一项对标,项目就通不过,领导要负责。最后,只能依葫芦画瓢完成。

   与此相类似的是人居环境整治政策:各地都要求对农村房屋“穿衣戴帽”,即墙面刷成统一的颜色,盖统一格式的屋顶;鸡鸭必须圈养,鸡舍必须用竹子围成所规定的样式;猪圈必须用火砖砌墙,盖琉璃瓦顶(不得使用铁皮、木料等其他材料搭建),在指定区域搭建成统一的样式……但这样的环境建设非但没有赢得群众的好评,而且被认为是“形式主义”。因为按规定所建的鸡舍和猪圈不仅费用高,而且离家远,不方便喂养和管理,导致很多留守老人不得不放弃饲养。而“旱改厕”100%普及率的要求也给村庄老人带来极大的不方便,因为大部分老人居住在没有室内卫生间的老屋,旱厕全部拆除后又没有公厕,导致老人没处方便。即使一些地方政府为所有村庄免费安装现代冲水式坐便器,但绝大部分老人不习惯使用新型坐便器,导致新型厕所闲置,成为家里的摆设,或是成为堆满杂物“临时仓库”。

   因“不能变通”而演变为形式主义的政策执行并非只发生在我们的调研地,而是一种普遍存在的现象。以下是一位网友对其切身经历的描述:

   2019年公安部要求落实派出所“备勤房工程”,对表对标。上级来检查,扒拉下表,所里的“半露天厕所”(无门,花墙加顶)没有安装换气扇!我解释说,这四处冒风的,用不着换气扇,人家不行,“对标对表,严禁变通”!赶紧去街上买了个换气扇安上。所有来所里上厕所的人,都要骂一顿,嘲笑一顿。又不敢取,因为还有“回头看”!

   河南柘城武校点蚊香引发火灾后,全市要求清查“九小门店”。一看“对标对表”的要求,镇上没有一家是合格的!天天清查,天天挨家挨户要求签字,建档,拍照,上报数字,老百姓骂着“你们真是闲得没事儿干了”!上级又发通知,彻底清除隐患又要保障民生!查来查去,一阵风过去了,最后落实下来的就是每家每户买了个灭火器!老百姓又骂了:这帮人巧卖灭火器!

   从这位网友的“牢骚”中可以看出,作为政策执行者的基层干部明明知道政策与当地实情不相符,但仍然要不折不扣地执行,其中最主要的原因是要应对“对表对标”的检查。正如一位分管人居环境工作的副镇长所说:

   我们也想根据实际情况变通,但变通了就是不讲政治。因为现在无论做什么都要当政治任务来完成,政治任务就要讲政治、不能讲特殊。如果大家都讲特殊,就没办法考核评比。比如上面检查人居环境时标准之一就是村道上不能有家禽粪便,一旦发现就要扣分。本镇人居环境整治之所以排名倒数,就是因为一位村民牵牛回家时,牛在路上方便,排泄物还没来得急处理,却刚好被检查的人看到,拍个照,就扣分了。为了达到考核标准,只能不允许让农民在村庄饲养家禽。另外,变通也会导致上级下达的指标任务无法完成。比如上级对“旱改厕”的检查只看你有没有达到100%的普及率,根本就不看是否实用。

   基层干部将“对表对标”的政策执行上升为“讲政治”,所执行的政策也相应地变成了“政治任务”。也在因此,我们在调研中发现基层干部所说的政治任务不仅仅只是早稻生产、人居环境整治,还有园区招工、新冠疫苗接种、党史教育……几乎所有的工作都是政治任务,完成时都要“讲政治”。

在以往的基层实践中,“政治任务”也即我们通过所说的“中心工作”,是基层治理最为常见的运作机制。中心工作制也是我国党委进行国家治理的常见方法。毛泽东在《关于领导方法的若干问题》中说,“领导人员依照每一具体地区的历史条件和环境条件,(点击此处阅读下一页)


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