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欧阳静 王骏:形式主义地“讲政治”:基层策略主义的新表现

更新时间:2022-04-20 23:19:24
作者: ​欧阳静   王骏  
统筹全局,正确地决定每一时期的工作重心和工作秩序”。在《党委会的工作方法》中,他进一步用“十个手指弹钢琴”来形容这种工作方法:“十个指头都要动,不能有的动,有的不动。但是,十个指头都按下,那也不成调子。要产生好的音乐,十个指头要有节奏,要互相配合。党委要抓紧中心工作,又要围绕中心工作而同时开展其他方面的工作”,对于重要的中心工作,党委不但要“抓”,而且要“抓紧”。显然,中心工作制是一种典型的分类治理方法,即基层党委将来自“千条线”上的各类目标任务依据急重轻缓进行分类治理,将最重要、最紧迫的工作转换成政治任务,纳入党委的治理体系;然后党委通过压力机制、动员机制和行政包干机制等“政治统合制”,进行超常规完成。

   然而,当前基层干部所说的“政治任务”并非是上述分类治理原则下的中心工作制,而是“泛中心工作制”,即将所有的目标任务都转为中心工作。而基层干部所说的“讲政治”,主要是指遵守和服从上级行政科层组织的各类程序、指标和指令,并非以公共利益为考量的政治。虽然政治学对“政治”有着不同形式的定义,但正如伊斯顿所说,政治的本质就是利益分配。所以,讲政治的实质是即讲利益,其关键的问题是讲谁的利益。在我国政治传统中,治国者所讲的政治是“天下之利”,所谓“计利当计天下利”。当代社会主义的意识形态中,讲政治则是讲人民的政治,即“以人民为中心”的政治。所以,无论是在我国传统还是现代政治理论中,讲政治都是讲“国家根本性、全局性、长远性的利益”。正如一些学者所说,“中国地域广阔、人口众多,从东部到西部,从城市到乡村,从地方到中央,各地各层级、方方面面的差异很大,各有各的切身利益,在这样一个国家治国理政非常不易。工作中,有的时候要抓大放小、以大兼小,有的时候又要以小带大、小中见大,但出发点和落脚点都在一个‘大’上。因此,党员领导干部必须善于算大账、总账、长远账,不能只算地方账、部门账、眼前账,更不能为了局部利益损害全局利益、为了暂时利益损害根本利益和长远利益。而基层干部所说的讲政治,主要是讲行政科层组织“命令与服从”的政治,是算行政科层组织部门的眼前帐,是讲局部的政治,并非我党“以人民为中心”的政治。

   从“策略主义”到“讲政治”,表面上看是基层治理从“任意变通”到讲程序、讲规范,但深层逻辑都是强调治理“技术”的工具理性,都缺乏应有的“政治”原则,两者的区别只是在“技术”运用的自主性上。策略主义在技术手段上具有灵活性和自主性,即可以运用各类非正式的权力技术,但这种自主性有时会导致权力运作的任性与随意,甚至有时很粗暴。用基层干部的话说,以前是可以来“硬”的,可以动“粗”。所以,策略主义容易导致基层党委关系、干群关系紧张,损害基层政府公信力。而不变通的讲政治虽然防止了任意变通的行为,但也丧失了权力技术运用上的自主性,只能采取所规定的程序、标准和方式方法,这也的确使基层治理看起来更规范、更文明。这种不变通的讲政治虽然不再出现粗暴的基层治理场面,却产生了越演越烈的基层形式主义。

   三、形式主义地“讲政治”:危害与根源

   (一)危害:基层形式主义泛滥

   对于基层干部而言,讲政治首先就要避免被问责,而避免问责就必须无条件地服从科层组织的指令,按所规定的流程、标准执行,完成所设定的指标或数据。所以与“策略主义”时期的基层干部不同,当前基层干部在治理实践中更注重执行过程中的“程序”。用他们的话说,工作有没有完成,关键“看程序有无没有到位、资料是否齐全;只要程序到位,就没有政治风险,不必负责”。在过去,“能不能解决问题”、能不能做到“小事不出村,大事不出镇”才是体现乡村干部工作能力和工作效果的核心标准。但现在的乡村干部却要花大量的时间和精力放在“程序和资料”上。比如我们2019年在山东招远所辖乡镇调研时,一位负责纠纷综治信访的副镇长说,过去乡镇调解的农村纠纷案例,不一定需要卷宗,大一点的纠纷只要做好相关记录就行,说一两句就解决了的纠纷,根本就不做记录。现在要求每一个案例都需要有详细的卷宗,卷宗除了要详细记录纠纷调解过程之外,每次调解都需要涉事双方、调解人、在场人等签字画押。副镇长介绍说,如果完全按照卷宗指示的路径、程序进行调解,纠纷根本无法调解,因为农村纠纷调解有自己的路径和逻辑。那么案卷就只能在纠纷调解之后再补充。但是一补充就会出现问题,一是一起纠纷调解只需半天,补充卷宗就要四五天时间,且完全是造假。二是补充卷宗时需要各方签字,就可能出现本来已经平息的事情,工作人员找当事人签字时,当事人就可能临时反悔,案件出现反复,折腾工作人员。工作人员为了不折腾,就按程序调解,就可能使得调解冗长而无效。

   由于上级检查时也主要是程序是否到位、材料是否齐全,所以,乡村干部着力于程序上的完美,结果导致大量的工作于是只停留于“开会”“下通知”和“做材料”的层面,而不是对实际问题的处置。基层干部所抱怨“负担过重”主要是这些应付标准化、程序化要求所必须填的各类表格、资料、台帐等“形式主义”的负担。比如一位基层干部举例说,“明天要下大雨,市级政府发通知,安委办发通知、气象局发通知、市委发通知、气象灾害指挥部发通知、住建局、农业农村局等市直部门发通知;省政府发通知、省委发通知、省直部门发通知,中心意思就是提醒做好大雨防汛救灾工作。”但基层干部必须对每个部门所发的通知作出回应,结果,仅仅应付一个下雨的“通知”,则要开十几会,做一大堆材料。一些乡镇为了减负,甚至通过“外包”的方式,请专业的人员对照考核细则“做材料”,使形式主义达到了“精致”境界。此外,为了避免责任,乡村干部尽量不卷入可能存在冲突和矛盾的治理事务中,如那些边界模糊事务、临时性事务等无法考核、难以量化的基层事务。基层治理因此成为一种可量化、可视、可追溯责任的“科学过程”,逐步脱离鲜活的群众工作。

   更为严重的是,随着“政治任务”的增多,“讲政治”的形式主义也增多。因为“千条线”上的科层组织为了彰显“条线”工作的重要性,都将其行政性的业务工作转换为最重要、最紧迫的“政治任务”,且都要求基层干部以“最高标准、最严要求、最快速度”执行其指令。但基层无论是人力、物力还是财力和精力,都难以通过此种“顶格管理”标准来完成如此诸多的政治任务,最后只能用形式主义的方式应对。比如,我们通过对比中部D县2008年以来的乡镇工作的目标考核内容,我们发现乡镇从之前的计划生育、招商引资、综合治理和新农村建设这四项的“中心工作”变成了基层党建、党风廉政、意识形态和宣传思想、服务工业园区、重点工程及产业发展、新型城镇化、环境整治、生态建养、信访维稳、安全生产、扫黑除恶、绿色殡葬、林长河长制和脱贫功坚等15项中心工作,其中脱贫攻坚是“重点性中心工作”。一位受访的乡镇干部说,这些中心工作所涉及近40个县级职能部门,对应着40个考核细则和相应的会议、检查、督查。如果一项中心工作仅年初、年中和年终的三次检查、三次会议,就有120个检查和会议,平均每3天一个,如果加上非常规的明查暗访,那么几乎每天有迎检和会议。仅乡镇所能调配的人力和物力,根本无法按“中心工作”的要求来完成,一些中心工作只能通过“做材料”等形式主义的方式应对。

   (二)根源:科层督查下乡

   “讲政治”之所以会异化为行政科层组织内部的“命令—服务”,主要是源于基层治理的科层化,以及近年来的“督查下乡”。基层治理科层化的主要表现是乡镇层面的公安、教育、民政、社保、国土、农计、水利等各种职能都以“条条”的方式整合进了县级科层组织,实现了职能化和专业化,其人力、物力和财力均归县级职能部门调配。比如,在经济发达区,乡镇不仅以垂直管理的形式实现了村级组织的部门化和专业化,而且以“专干”的形式在村社建立各自的垂直管理,对应着上级科层组织的职能工作。受地方公共财政约束,一些中西部地区虽然无力将村社干部“完全科层化”,但大部分乡村组织围绕上级考核内容和指标细则运行。

   基层治理的科层化表面上是基层组织机构的职能化与专业化,实质是强化了“上面千条线”的功能。作为“千条线”的职能部门不仅实现了对人力、物力和财力等治理资源的支配,而且通过可量化的考核指标和严厉的督查体系对基层政府组织进行精细化控制。而科层制控制的主要特征是模式化、流程化和标准化,如同机器化大产生。正如布劳和梅耶等人所说,“充分发达的科层制机构,其工作效率与其他组织相比,恰恰如大机器生产和手工业生产之间的比较。精确、快速、明确、熟知文本、连续性、处理权限、统一性、严格从属关系、减少相互摩擦和降低物质和人工成本……”。

   近年来的“督查下乡”进一步强化对基层的这种规范化、标准化控制。也正是因为督查下乡之后,基层干部才开始“讲政治”。虽然任何时期的基层干部都处于各类政府部门的检查、督查之下,“迎检”也是基层干部的常规性工作。但与之前“结果导向”的督查不同,与科层制相配套的督查首先具有“全覆盖”特性,不仅有党委纪监部门对政策执行过程的监督,而且各级政府部门的督查也对政策执行的阶段、过程、方式方法和结果进行全方位监督;各类专项巡察组也要对政策执行情况进行明察暗访;还有政府部门所委托的第三方机构的评估……总之,基层干部被无数双眼睛盯着干活,处于全方位、全过程监督之中。

   其次是督查的标准化和项目化。我们在调研中发现,许多部门的专项检查以第三方评估的方式运作,即聘请政府之外的专业评估公司。如精准扶贫时期的扶贫检查和现阶段的人居环境整治检查,都是政府职能部门以“项目”的形式发包给第三方,进行专业检查评估。负责检查的职能部门之所以偏爱第三方评估,一是因为职能部门督查工作增多,其组织内部现有的人力无法应对,所以,聘请第三方检查既省心又省事。二是第三方评估有套间易的操作标准,只要按照标准进行打分扣分,显得“非常客观”。因为评估方是市场主体,与被检查的基层政府没有任何交集,在检查时不会与被检对象见面,这避免了因人情而发生的“打招呼”现象,也没有给被检查方留下任何解释的机会,所以就更显得客观公正。然而,对于被检的基层干部而言,基层治理充满着特殊性和不确定性,如此刚性客观的检查“不给任何解释的机会”,也就不给基层任何特殊性和灵活性的空间,也就无法全面评估基层工作。正如上文的副镇长所说,原本整条街道干干净净、一尘不染,恰巧一处还没来得及处理的垃圾而否定了所有的工作。既然不能解释,基层干部也就无法变通。

   最后,督查体系具有强大的政治问责功能。现有的督查体系不仅注重“过程导向”,而且强调“问题导向”,即检查组一定要发现问题、带着问题走。而一旦在督查中查出问题,包括态度问题、法纪问题、操作问题、事故问题等,都可能被政治问责,那怕是较轻的通报也会使基层干部丧失面子,而诫勉谈话、警告,严重警告的问责,都属于政治处分,会影响政治前途。为了不被问责或降低责任等级,基层干部在工作中要慎之又慎,既要按照规定流程走,又要每走一步都留痕以备倒查。偏离规定流程的做法,很可能被督查直接查出,也可能因为出了问题被倒查而问责。此情此景下,“变通”就变得很稀缺,更不用说自选动作。为了避责,基层干部秉持“多做多错,不做不错”、“只要不错就阿弥陀佛”的理念,宁可不做,也不愿意“背锅”。由于“变通”与政治问责相关联,变通就成为一种政治风险。那些因地制宜地“善于思考、敢于变通”的基层干部被广泛赞为“有担当、敢作为”。

在压力型体制与基层治理资源匮乏的结构下,“中心工作”的机制原本是鼓励基层干部变通,从而克服行政科层制的墨守陈规、刻板僵化等缺点,以完成常规科层制难以实现的艰难任务。比如,税费时期被基层干部视了天下第一难做的“收粮派款”、“刮宫流产”的工作,就是通过“正式权力的非正式运作”等各类变通的方式才得以完成。只是,在压力型体制和治理资源的缺失结构下,(点击此处阅读下一页)


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