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丁晓东:从公开到服务:政府数据开放的法理反思与制度完善

更新时间:2022-04-06 09:26:49
作者: 丁晓东  
因为海量的政府数据仍然处于沉睡的状态。[xxix]利用政府数据开放来促进大数据、人工智能等产业的发展,已经成为政府数据开放的重要目标。早在2006年,欧盟就估算,欧盟政府信息的总市场价值在100亿到480亿欧元之间。[xxx]在我国,2020年中共中央、国务院下发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,更是把政府数据开放作为数据要素市场建设的重要环节。

  

   二、政府数据开放的难题

  

   政府数据开放意图实现对政府信息公开的升级,实现并超越政府信息公开的目标,但在实践中却面临不少挑战。为此,需要结合政府信息公开反思政府数据开放的法理基础,分析政府数据开放中的若干难题。

  

   首先,在实现责任政府方面,政府数据开放面临如何适应有限行政资源、避免影响政府有效决策的难题。政府信息公开与政府数据开放的透明性与监督功能已经得到广泛认可,[xxxi]但即使被公认为信息公开先进发达的美国,信息公开也需要花费大量的时间、精力和成本,美国政府规制机构也经常无法按时回复。[xxxii]为了避免因回应政府信息公开的申请而影响规制机构的主要工作等问题,在现实中规制机构常常将信息公开视为边缘性任务。[xxxiii]就此而言,政府数据开放面临同样的难题。虽然可以通过开放的主动性、全面性与电子化来部分地加以解决,提高政府数据开放的效率,但是依然需要大量的行政资源来完成政府数据开放的重任。同时,政府数据开放由于开放的数据量更大,对数据的质量要求更高,因此对所需要的资源投入也提出了更高的要求。

  

   除此之外,政府数据开放还可能对政府有效决策形成挑战。政府数据开放可能让行政机关或行政机关人员变得非常谨慎,当政府数据开放可能导致行政机关被问责时,行政机关或相关人员就可能更愿意作出明哲保身的决定,而不敢作出负责任的决定,承担某些不确定性的风险。[xxxiv]正如美国法学家弗雷德里克·夏尔教授所观察到的那样,政府的透明性要求在本质上是保守的,它同时降低了政府作出非常糟糕和非常好的决定的可能性。[xxxv]此外,某些政府信息公开或数据开放还可能导致某些群体更容易对政府进行算计。例如,在拆迁补偿的情形中,如果相关主体能够通过政府信息公开或政府数据开放获取政府拆迁信息,那么有的主体就可能会加盖房屋或扩建,从而寻求更高的补偿款。此类政府透明性具有较为明显的负外部性,不利于政府的有效治理与社会公共利益的形成。因此,尽管数据的透明性从总体上可能有利于责任政府的建设,但是政府数据开放并不能走向消极与简单开放。相反,数据需要管理,“需要管理数据的透明性以及一般的公开性,需要问一问,公开在民主代表制中到底应当承担何种角色”。[xxxvi]

  

   其次,在赋能方面,政府数据开放也面临如何真正有效赋能的难题。在个体层面,政府信息公开与政府数据开放有可能为个体决策提供更好的参考,因为政府数据可以为个人提供更好的信息。但在更多的情形中,政府所提供的信息不一定准确,或者不一定符合个体决策所需。此时,政府信息公开或政府数据开放所能提供给个人的就可能是“杂音”而非“知识”。[xxxvii]尤其是政府数据开放,面对海量的政府数据,个人可能无所适从,很难搜索与利用相关信息为个人提供有效的决策服务。[xxxviii]对于这种体验,我们每个人都不陌生,在政府页面上,尽管各类信息五花八门,但是对于我们真正需要的信息,我们常常费尽力气也无法找到。在很多情形中,个人仍然常常需要反复向政府有关部门咨询所需的信息。信息法的权威学者美国法学家丹尼尔·索洛夫曾经将个人在信息时代的困境归纳为“卡夫卡式”的困境,[xxxix]对于政府数据开放,个人也可能面临这种无从入门的困境。

  

   在公众层面,政府数据开放也面临类似的难题。政府数据开放虽然对所有社会主体平等开放,但是社会不同主体收集与获取数据的能力不同,政府数据常常只为少部分企业或组织所获取,带来数据反垄断与数据不正当竞争问题。[xl]并且,这些主体一旦获取此类数据,通常不与其他一般公众分享。[xli]例如,我国法院系统裁判文书网上的所有裁判文书数据对所有主体开放,但相关企业或组织还是利用爬虫技术,更多地占据了裁判文书网的访问流量。甚至这些主体在爬取相关数据之后就形成数据库,要求普通用户付费访问。相比之下,个人登录网站进行相关信息与数据查询,经常面临无法登录或访问速度缓慢的问题。在其他场景中,这种信息收集能力的差距更为明显。例如,对于很多未经处理的原始数据,企业等主体可以对其进行收集、清洗、处理与利用,但对于公众而言,则很难在其中发掘可以为公众赋权的数据。

  

   最后,在发挥商业价值方面,政府数据开放也面临如何实现普惠性的难题。随着大数据产业的发展,越来越多的国家和政府意识到政府数据的价值。时任美国总统的奥巴马曾经把政府数据称为“国家资源”。[xlii]在我国,政府也常常从国有资源的角度看待此类政府数据资源,如《福建省政务数据管理办法》第3条规定“政务数据资源属于国家所有,纳入国有资产管理”。从国有资源的角度看,有人认为,政府开放的数据常常只为少量企业所获取,存在国有资产流失的嫌疑。[xliii]因此,政府信息公开与政府数据开放所主张的透明性,其实都是新自由主义意识形态的反应,主要为部分企业的商业利益服务。[xliv]从数据的特征看,此类批评意见存在偏颇之处。相比其他资源,数据并非稀缺性资源,即使政府数据开放被少数企业获取,也不会导致政府数据价值的减损,更不妨碍其他企业与社会主体继续获取此类数据。[xlv]因此,政府数据开放非但不会导致国有资产流失,反而可以有效地克服“反公地悲剧”,即政府数据资源无法被有效利用的问题。[xlvi]不过,此类批评意见正确地提出了数据开放的公平性问题与私营协作问题。在政府信息公开的实践中,这一问题就已经普遍存在,政府信息公开的数据不但被少数企业获取,而且也使很多企业在与政府合作时感到担忧,因为政府所收集和获取的企业信息可能会被其他企业获取。[xlvii]如此一来,政府数据开放反而破坏了“政府收集工业、产品和市场信息的努力”。[xlviii]在政府数据开放的过程中,也有必要设计更为合理的制度,确保政府数据开放所创造的商业价值更具公平性、普惠性与合作性。[xlix]

  

   三、重构政府数据开放的原则

  

   为了有效推进政府数据开放,目前国际组织与有关国家已经提出若干数据开放的原则。例如,2007年,30多个国家提出了政府数据开放的8项原则:“(1)全面性:即所有不受法定的隐私、安全或特权限制的公共数据都可以被利用。(2)基础性:即数据是在源头收集的,数据的颗粒度应当尽可能保持最高,数据不能以聚合或修改的形式存在。(3)及时性:即政府应当按需要尽快提供数据,以保持数据的价值。(4)可访问性:即数据的提供,应尽可能使得所有用户都可以访问,尽可能服务于所有目的。(5)机器可处理性:即数据结构应当合理,允许自动处理。(6)非歧视性:即数据应当可以供任何人使用,无须注册。(7)非专有性:即数据的格式设置应当使得任何实体都无法对其进行独占。(8)免许可:即数据不受任何版权、专利、商标或商业秘密法规的约束,只允许合理的隐私、安全和特权限制”。[l]

  

   美国奥巴马政府时期的首席技术官也曾经在2012年提出了政府数据开放的10项原则:(1)搭建端到端的数字流程:即促进系统间数据的自动传输,以提高生产效率、保护数据完整性,加快数据分发速度。同时,利用改变游戏规则的技术提高透明度。(2)搭建一次,经常使用:即搭建可重复使用的系统和共享平台,以降低成本,简化系统和流程,减少错误,并促进协作。(3)利用黄金数据源:直接从权威数据源提取数据,以提高数据质量、缩短流程并保护数据的完整性。(4)发布机器可读数据并鼓励第三方应用:使数据机器可读,使公众能够轻松分析、可视化和使用政府信息。(5)使用通用数据标准:即开发和使用统一的、唯一的标识符和数据标准,以简化数据流并降低系统复杂性。(6)预先验证数据:纠正收集过程中和进入点的错误,以阻止垃圾数据进入系统。(7)实时发布数据并保存以备将来使用:即尽可能快地发布数据,以增强其相关性和实用性,同时保持未来的可访问性。(8)减轻负担:收集数据一次,重复使用。从现有的数据集中提取数据,以降低成本和负担,提高生产率和一致性。(9)保护隐私和安全:保护信息的发布,以增强公众信任和参与、保护隐私和维护国家安全。开放的政府并不意味着脆弱的政府。(10)提供平等的访问权限并纳入用户反馈:向所有利益相关者提供数据的通用视图,以促进协作。结合用户反馈,帮助识别高价值、有意义的数据集,确定优先级,不断推动和改进未来的计划和流程。[li]

  

   对照前文关于政府数据开放的争议,可以发现这些原则在总体上可以强化政府数据开放的目标,同时解决政府数据开放的部分难点。例如,2007年,多国提出的数据开放原则中的前5项以及美国提出的政府数据开放中的大部分原则,都是针对政府数据开放中的难点提出的,其目标都在于实现升级版本的政府信息公开。政府信息公开在实践中之所以存在种种问题,无法完成其制度设计之初的功能,就是因为政府信息公开的各个环节和各种形式都很难完成从“私有性”到“公共性”的转变。[lii]政府信息公开以申请公开为主导,限制了公众对于政府信息的获取;申请者的身份常常是企业或不具有公益诉求的个人,限制了政府信息在公共空间的传播与利用;政府回复的信息常常以非电子化或非机器可读的格式作出,限制了政府信息在公众中的广泛传播与流通;政府作出的申请回复常常较为延迟,并且信息的模块化或颗粒度不够,限制了政府信息作为公共产品的价值。现有的政府数据开放原则强调政府数据开放的全面性,有利于政府数据开放向更具有公共性的主体开放;强调数据开放的基础性、及时性与机器可处理性,有利于政府数据的公共传播与利用,也有利于发挥政府数据的公共性价值。[liii]

  

   但对照前文分析,可以发现这些原则也存在不完善之处,需要引入新的政府数据开放原则。首先,这些原则都没有考虑政府数据获取与利用的公平性,应当引入公平性原则重构政府数据开放制度。[liv]正如前文所述,在政府信息公开与政府数据开放过程中,尽管二者在形式上都对每个人平等公开或开放,但实质上不同的主体获取与利用政府数据的能力差别很大。政府数据开放应当尤其重视数字鸿沟问题,毕竟,相比私营主体所带来的数字鸿沟与不平等问题,政府对于不平等问题负有更直接的责任。[lv]

  

具体来说,对于政府数据的获取或初次利用,应当确保普通公众顺畅获取数据的渠道与机会。例如,在网站流量限制方面,应当对企业的数据爬虫进行一定的流量限制,保证企业对于数据的爬取不会妨碍普通公众对于网站的顺畅访问。例如,在前文中提到的中国裁判文书网,就至少应当保证普通用户对于该网站的快速查询与搜索功能。而对政府数据的二次获取与利用,也应尽可能保证普通公众的权利。在当前政府信息公开与政府数据开放的实践中,很多企业在获取政府数据后,常常利用数据库技术、国际互联协议访问限制等方法来限制普通用户对政府数据的访问。对于此类做法,如果发生在企业对政府数据进行加工利用之后可能还存在一定的正当性,但如果企业没有对数据进行加工利用,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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