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朱光磊:深耕中国政府与政治的大学问

更新时间:2022-03-29 14:22:17
作者: 朱光磊  
重点是调整政府职责,集中于政府在内政、外交、社会保障、教育、科学、文化、环境保护等诸多方面做什么,由谁做,怎么做等问题上。

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   问:职责同构,是您从事政府职责体系研究的逻辑起点,《“职责同构”批判》也曾引起了学界的广泛关注。站在新的时代背景下,您能否对“职责同构”的提出背景、核心内容,以及认知历程做一个回顾与梳理?这样一种基于中国本土实践的、高度凝练的原创性概念,您是如何关注到并提炼出来的?

   “职责同构”是一项解释性研究。我的研究工作有不少是解释性的,实际上是在讲中国故事。这个问题的复杂性在于,我们在历史上对此缺乏足够的积累。传统的学术观点认为,中国的职责配置,只是中央的权力比较大。但实际上,中国总体上是“职责同构”,西方基本上是“职责异构”。

   在1995年赴美做访问学者期间,我首次发现了这个问题。当时的一位朋友,物理学的洪姓博士生(具体名字不记得了),主动带我去“市政府”办理社会保险号。到达办理地点后,我发现并不是市政府,而是与市政府毗邻的一栋楼(或者是同一栋楼的不同楼层),门口写的是“联邦大厦”(Federal Building)。出于专业上的敏感,我捕捉到了这个信息,即办理社会保险号的,是联邦政府在哥伦布市的办事处。随后,我在向美国人了解州如何领导县、县如何领导市的过程中,逐渐意识到美国政府纵向间不存在领导与被领导关系,而是各负其职。虽然不能简单认为,上一层次政府对下一层次的政府没有影响,但不同政府间的职责确实是不同的。因此,在1997年出版的《当代中国政府过程》一书中,我就提出了与之相关的一些想法。1999年在约克大学做访问学者时,我进一步深化了对这个问题的认识。几年后,我和当时的博士生现在的同事志红老师一起正式提炼概括出了“职责同构”的概念。

   这个解释性的概念,对于准确理解中国乃至西方国家的政府职责纵向间配置各自的规律性,进而逐步构建中国特色的政府职责体系,能够起到重要的作用,同时,对我和团队此后的相关学术研究,诸如公共服务均等化和纵向分工问题、行政区划改革中的若干深层次难点重点问题等的研究,也会有一定的帮助。而且我也很高兴地看到,若干中央部委在一些文件中已经吸收甚至使用了这个概念或想法。

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   问:政府职责体系的构建是个复杂的过程。您在前年的一篇文章中指出,职责同构是起点,但职责异构不是目标。这一解释对于构建中国特色政府职责体系的工作有何意义呢?

   谢谢你们对这方面研究工作的关注!“职责异构”与“职责同构”不是简单的一对一的替代关系,打破“职责同构”也并不意味着要构建“职责异构”的政府间关系。我的总体看法是:一方面,不宜再继续坚持完全的“职责同构”。如果五级政府继续都履行同样的职责,既是一种浪费,也是不可持续的。理想的状态应当是“有分有合”;另一方面,西方国家的“职责异构”,即各管一段,并不符合中国的传统政治文化和现实情况。我目前的大体思路是,有必要在做好政府权责清单相关工作的基础上,对五级政府的职责进行“归堆”。提出“职责序构”的概念,便是这方面的一次初步尝试,但工作还仅仅是开始,需要进一步完善。在近期,我们对“共同事权”问题,对地方政府经济发展职能的具体表述问题的研究开始着力,就有这方面的考虑。做些工作,或许能够成为优化政府职责的一条路径。

   所谓归堆,就是在相邻的纵向政府层次上,可以安排共同事权多些。例如,中央政府和省政府在很多职责上是相同的。同样的,省和市、市和县的职责都可以有所重叠。但是,如果纵向政府间距离的层次较多,就没必要再强调都继续履行共同的职责。概言之,并不是所有事项都需要上下对口,才有利于维护国家稳定。从纵向间政府职责来看,由于我们的省比较大,中央政府和省政府的职责可以多一些对口和重叠。但是,省级以下的政府,应当妥善处理好,避免“上下一般粗”的问题。

   关于这个问题,我还曾经提出过一个“牛猪羊鸡”理论。在过去,中央是牛猪羊鸡全部都是自己养。如果忙不过来,会把羊、鸡等小的牲畜分给下面。西方国家则是各养各的。在当前有一种思路,是希望把大小牲畜的头留给中央拿着,身子分到省里,尾部分给市县。这样就破坏了一些事权的完整性。我认为,可以采取第四种方法:中央和省一起养牛,省和市一起养猪,市和县一起养羊,县和乡镇一起养鸡,交错重叠,既有上下衔接,又各负其责,可能会好些。

   另外,我们应当如何理解地方政府的经济职能呢?一是,地方政府的经济职能相当复杂,不可一概而论,需要从省、市、县、乡镇等多层级来考量和明确。二是,完完全取消地方政府的经济发展职能是不现实的。它在各项政府职责中的排序依然靠前。三是,如果继续使用“经济调节”来概括,则很容易同中央政府的经济发展职责混淆,没有说服力。如何对它进行科学的表述,是很重要的问题,值得我们好好调查研究。

   值得注意的是,近年来,“优化政府职责体系”工作得到了科学部署和积极推进。这是党中央在科学总结历次行政体制改革经验和30 多年持续推动政府职能转变的基础上提出的一个重大战略规划,是央地关系调整认识史上的重要里程碑。这对于把国家治理水平提高到新的历史阶段乃至对于整体经济社会发展,都将具有深远的意义。这已经成为近年来我们团队研究工作的一个重点。

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   问:您的团队长期重视对中观问题的研究,您也一直将政府职责体系、服务型政府建设、机构编制规模、阶层分化与重组等中观领域问题作为研究对象。请问您的这一研究特色是如何形成的?您为什么如此强调对中观问题的研究?它对您的学术研究又产生了哪些影响?

   对宏大问题和细节问题的研究都是重要的。我对中观问题的重视,除了“学术性格”的因素之外,很重要的是基于对“比例”问题的认知。多年来,我们习惯于围绕大问题来写作。比如,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台之后,关于“治理”的论文和文章便呈井喷式增长,应当说现在“治理”一词用得有点儿滥了。近年来,则有了政治学行政学研究如果不是非常细节化似乎就不够“科学”的舆论。我们团队非常重视调研和使用统计资料,但是,凡事都有个限度,有个比例关系问题。如果走向烦琐主义的极端,也未必是适宜的。需要说明的是,我是非常支持定量研究的。南开1994年就开设了计量政治课程,1999年又从化学学院请了精通定量方法的李瑛博士来主持政治学计量研究方法的课程。总的来说,我认为无论采取什么方法,都应保证研究工作能够真实地再现中国政府的实际过程,保证能正确地认识中国政府运作、发展的规律性。

   我对中观问题的研究主要基于以下思路:要对重大问题做具体研究;要把具体问题放在大的背景下研究。从这两边往中间“挤”,便是中观问题。我的研究课题,大多都是在这个层面上的。举个例子,我主张要关注“社会基本面”(这是典型的宏观问题),但我不会研究整个基本面,而是涉略了其中的某几个方面,诸如阶层结构、产业结构调整、收入分配、政府职能转变等。另一方面,对于一些具体问题,例如机构与编制问题、公务员规模问题、权责清单问题等,我们则是在立足于大的背景下展开研究,使研究工作尽可能有一定的高度和广度。在上述思路的指导下,90年代以来南开团队始终没有缺席对中国重大问题的研究,能够做到既不空泛,也不琐碎,比较深入、具体地开展相关研究工作。但是,我们从不炒作,规规矩矩地学习,老老实实地工作,做到了冷门不冷,但是一直也不够“热”,基本“恒温”。

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   问:通过对近年来政治学人的推文分析,我们对中国政治研究普遍有两点感受:一是为了规避风险,便于进入场域,研究对象趋近于基层;二是受政治科学影响,研究视角愈发微观,方法逐渐规范。然而,这些变化客观上也加剧了学科研究的碎片化趋势,一些传统的重要研究议题(诸如“一国两制”研究、“两会”研究、政府官员规模、中小国家政府与政治等)关注度不足。现在,学科边界日益模糊。事实上,这些“大政治学”研究与时代任务的联系是更加紧密的。您是如何看待此类现象的?您对于未来的中国政治研究有哪些期许与建议吗?

   我赞同你们的这两点观察和判断,这些问题确实是存在的。不过,学科间的边界日益模糊,属于正常现象。在研究实际问题时,边界就从来没有清晰过。我不赞成深化所谓“交叉”,关键是怎么交叉。在中国大陆以外的其他国家和地区,政治学和行政学一直都是一个学科。我认为,搞一个管理学门类,把公共管理弄的过于庞杂,是不利于学科发展的,也不符合事物发展的客观规律。希望能够尽早将行政管理调整回政治学。另一方面,在学科边界模糊的过程中,政治学和公共管理之间应当相互借鉴。管理学,有活力;政治学,有积淀。政治学要向公共管理学习研究方法和研究具体问题的能力,不断开发新的研究领域;公共管理应当有更宏大的视野,研究“大”一些的课题,产出一批中观层次的理论。

   关于期许和建议,我简单提两点。首先,建议加强比较政治和比较行政的研究,加强对一些中等国家政治运行状况、行政管理情况的深入了解和分析。我在1995年到美国做访问学者,使用的办公室的原主人,研究方向居然是尼泊尔(和锡金、不丹)政治。隔壁老师的研究方向是俄罗斯政治,对门老师的研究方向是印尼(后又延展至缅甸)政治。我所在的俄亥俄州立大学附近的俄亥俄大学,长于马来西亚政治研究。这些都给我留下了深刻的印象。中国现在的发展已经达到了一个新的高度。作为大国政治学,作为新时代政治学,各高校应该拿出一部分精力和资源,分别加强对一部分中小国家的研究。

   另外,我们现在关于香港问题、台湾问题的研究,总体上游离于政治学之外,已经成为一个独立的领域,不利于对上述问题研究的深入。事实上,这些本应属于政治学研究,因为涉及到国家统一问题。中国作为一个具有复合制某些特征的单一制国家的国家结构形式问题研究,在今后相当长的一个阶段,都将是政治学研究的重要课题。这些课题,之所以被政治学界所“忽视”,主要不是出于所谓的敏感,而是因为政治学的规模太小。人少,嘴巴就少,力量就不够。另一方面,受传统思维方式和国外研究范式的影响,政治学界当前的研究要么偏大,要么偏窄,对于此类中观问题(也可以叫“准宏观问题”)关注不够。最后,政治学和行政学的分离,人为地将相关问题淡化和忽视了。诸如此类的问题,应当引起大家的注意。

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   问:您在担任南开大学副校长期间分管本科教学工作,您本人更是在2003年就荣获全国首届高校教学名师奖。在您看来,高校应当如何处理好教学与科研的关系?在繁重的科研考核压力下,高校教师又应当如何平衡好二者之间的关系?可以结合您自身的经验谈一谈吗?

   我的身份已经转换,现在从教师的角度谈几点不成熟的想法。

   在研究型大学,教学和科研关系是一个永恒的矛盾,不存在一劳永逸的解决办法。二者之间,只能是处于不平衡、调整、再平衡的过程之中。教学型大学,处理好这对关系,相对比较容易。对于学校,教学肯定是最重要的。但是,在研究型大学,教师必然要把相当一部分精力放在科研上——学校对教师的科研要求很高,政府和社会对教师的科研期望值也很高,教师的科研压力很大。有一位老前辈总结到:不讲课不是大学老师;不搞科研很难成为好的大学老师。这个表述是合理的。

在这种排位问题上,实际上很难分出一二。龚克校长提出的“教学优先”,我认为是比较现实合理的表述。概言之,校院领导班子在做决策,配置资源时,在诸多工作中,一定要切实把教学工作,特别是本科教学,放在优先受到保障的地位。如果非要强调“教学第一”,在操作层面往往很难具体实现,不符合实际情况;如果要讲第一,那么应当综合强调立德树人是大学的首要职责。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:“政治学人”公众号
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