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李伯重:信息收集与国家治理:清代的荒政信息收集系统

更新时间:2022-03-29 14:10:03
作者: 李伯重 (进入专栏)  
即如倪玉平所言:“清政府对水旱灾害用力极深……有清一代,与水旱灾害相关的各项开支之浩繁巨大,机构细密周详,规章之有条不紊,都是前代所无法相比的。”(2)

   关于清朝在这方面做的工作,学界已有不少研究(3),特别是与此密切相关的官僚制度和荒政制度研究(4)。荒政就是政府救荒工作的指导和实施方法。荒政是一个体系,据嘉庆《大清会典事例》,荒政有十二个方面:“一曰备侵;二曰除孽;三曰救荒;四曰发赈;五曰减粜;六曰出贷;七曰蠲(赋);八曰缓征;九曰通商;十曰劝输;十有一曰兴工筑;十有二曰集流亡。”在实际操作方面,清代荒政的重要步骤由救灾开始,再由官方依勘灾、审户、发赈之程序进行。而清代的救荒措施主要有蠲免、赈济、调粟、借贷、除害、安辑、抚恤等七方面,其中以蠲免与赈济最为重要。蠲免是减免赋税,赈济则是救济灾民。

   用于救灾的国家仓储系统,到清代达到了中国历史上最大的规模和最完备的水平。魏丕信(Pierre-étienneWill)在其专著《18世纪中国的官僚制度与荒政》中指出:为了社会秩序的安定,清朝国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资(特别是粮食)的供给,并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。为此,清朝创建了一个复杂的粮食供给系统,中心是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统。这个仓储系统包括官仓和半私有的民仓(即常平仓、义仓与社仓)。中央政府保证了仓储制度在不同地区、不同部门之间以及仓储制度与其他制度(如漕粮、捐纳等)之间的高度协调。如何保持充实的仓储以对付紧急赈济、保证新旧粮食有规律的更换,以及在青黄不接时向民间放贷,都是非常困难的。因为各个地方情况差别很大,各个地方粮食每年的产量和遭灾情况也不一样。要把救灾工作做好,关键之一就是国家要掌握充分、及时和可靠的信息,以便决定在什么时候、什么地方、用什么价格和什么方式收购或出售粮食,以及怎么从不同地方的粮仓中调取多少粮食、用什么方式把这些粮食调拨和运输到哪些地方。魏丕信、王国斌(R.BinWong)和李中清(JamesLee)合著的《养育人民:中国的国家仓储系统,1650—1850》更对清代仓储的技术、管理和运作情况做了详细的研究(5)。由此我们可以得知,清代的仓储系统,确实达到了中国传统社会历史上的最高水平。

   粮价和气候有密切关系。王业键、黄莹珏对清代气候的冷暖变迁、自然灾害、粮食生产与粮价变动的关系进行了考察,认为华东、华北地区气候的冷暖周期与旱涝的多寡有关,清代长江三角洲地区的粮价高峰大都出现在自然灾害多的年份,1641—1720年、1741—1830年粮价与当时旱灾的变动大体一致,1831—1880年粮价与当时涝灾的变动一致(6)。因此,为了有效地进行救灾工作,清朝政府规定各地地方官员必须收集粮价、气候和降雨的信息,以预测何时何地可能严重缺粮,然后研究如何做出反应。这些信息的收集和传送、整理、分析在清代变得格外困难,因为清代中国有一千多万平方公里的疆域,四亿多人口,各地情况千差万别。为此,清朝政府大大改进了前代的信息收集系统,建立了全国性的粮价奏报系统,以全面掌握各地的粮价动态。同时,也建立了全国性的雨泽奏报系统,以预测和核实从各地收集到的粮价信息。清代的雨泽奏报工作开始于康熙初年,雨泽奏报制度在康熙后期基本成形,但作为一项常规事宜则正式确立于乾隆年间。清朝朝廷和地方官吏都有对气候的目测记录(即用尺量雪深和雨水入土深度的记录)。这些资料大致可分为两类:一类是逐日的晴雨记载,称作“晴雨录”;一类是逢雨、逢雪时的奏报,称作“雨雪分寸”。此外,尚有旱、涝灾情的奏报。

   清朝的粮价和雨泽奏报有经常奏报和不规则奏报两种形式。经常奏报要经过州县到行省层层上报的一套程序。州县等地方上的奏报有旬报和月报之分,而且旬报、月报都有不同的格式。督抚上报中央则是按月奏报,以奏折、清单、夹片三种形式并举,没有固定的格式要求,或繁或简,对通省雨雪情况进行说明。不规则奏报则没有固定的奏报人员、程序、时间和格式。两种奏报的主要渠道也大致相同,为:(1)总督、巡抚例行奏报;(2)布政使、按察使分别奏报;(3)漕运总督与两淮盐政具奏;(4)八旗驻防将军奏报;(5)绿营提督、总兵奏报:(6)税关监督奏报;(7)织造奏报;(8)官员出使、赴任与觐见皇帝的奏报。皇帝同时布置这些相互独立的奏报渠道,可以从不同来源获得相关的信息。皇帝把这些信息进行核对、分析和判断,以得到可靠的信息。对于各地奏报不及时或者奏报不实的官员,皇帝经常进行追查,有的被严加议处。特别是雍正时期,处罚非常严厉。所以,中央政府获得信息基本可靠。总的来看,康、雍、乾三朝粮价奏报制度运行状况最好;清代后期则经常出现连续几个月价格记录相同的情形,数据可靠性呈现逐渐下降的趋势。马立博(RobertMarks)用电子计算机对1738—1795年间广东和广西粮价中单相邻月份的米价重复率进行统计,以检验米价数据的真实性。在他收集到的35674个米价数据中,与相邻月份不同的占83%,2个月相同的占8%,3个月相同的占4%,4个月以上重复的仅占5%,这一分析结果与同时期米价数据的真实程度大体相近。因此陈春声、王业键认为,总体而言,清代官方粮价资料的真实性和可靠性,远胜于官方土地、人口资料,具有很大价值(1)。

   粮价奏报与雨泽奏报系统共同组成了清代荒政信息收集系统。粮价奏报和雨泽奏报两个子系统互相配合,互相检验,清朝政府就能够比较准确地知道全国各地在某一个时期,收成怎么样,遭灾地区遭灾的程度怎么样,由此才能决定需要救济多少人,用什么方式去救济。

   这个荒政信息收集系统运行了两百多年,留下了巨量的信息。现珍藏在中国第一历史档案馆并已整理的雨雪粮价类档案,就有宫中档、军机处录副等数以万件(如其中仅道光十九年至光绪二十五年的军机处录副类,就有一万六千余件)。经过整理的一些资料已经出版,例如刘子扬和张莉编的《康熙朝雨雪粮价史料》(台湾线装书局2007年出版)就有17大本,中国社会科学院经济研究所编的《清代道光至宣统间粮价表》(广西师范大学出版社2009年出版)更有23册之多。王业键先生自20世纪70年代展开粮价清单的蒐集及粮价资料库的建置工程,先后在美国、我国的台湾地区和大陆主持进行,所费时间超过30年。他将所收集的资料制成“清代粮价资料库”这个数据形式的价格资料库,其价格资料的时间范围自乾隆元年(1736)开始,根据各省按月向皇帝奏报省属各府及直隶州厅的主要粮食价格,收集粮价数据达50万个以上。这个资料库是经济史上重要的基础工程,这批价格资料可说是20世纪以前中国历史上最为丰富可靠且时间连续最长的经济数据资料,具有高度的学术研究价值。在农业社会中,粮价是最重要的经济指标之一,因为粮食消费往往占家庭消费总支出的一半以上,粮价变动因而影响到社会经济中各个部门的荣枯以及社会上大多数人的福利。清代粮价陈报制度蒐集全国市场的粮价资讯,在工业化以前的世界中,实为独一无二的机制。王业键在20世纪70年代后期开始收集清代粮价数据资料的工作后,各国学者如李明珠(LillianM.Li)、马立博、濮德培(PeterC.Perdue)、李中清、王国斌、魏丕信、陈春生等,都分别各自蒐集中国不同省区的粮价清单,并以此为基础,有多种论著发表。清代雨泽奏报制度留下的晴雨录及雨雪分寸的记载,使我国大面积的降水资料延伸到1736年,从而可以了解1736年以来近250年间我国降水的变化,这是研究我国长期气候变化的一份宝贵的资料。在西方国家,相类似的系统出现很晚,法国于1778年始有地区性有组织的气象观测,而中国在康熙二十四年(1685年)就开始了全国性观测,比法国要早93年。由此而言,我国是世界上最早的有组织地进行地区性气象观测的国家,所得资料也是世界上最早的。

   通过不断改进,清朝建立了当时世界上最庞大、最有效和最完备的民生福利信息收集系统。这个系统使得清代国家有能力建立一个巨大而复杂的结构,以在广大的范围内影响人民的生活。在很长的一段时间内,这个结构运作得相当有效,从而大大减轻了自然灾害对普通人民的打击。这样规模的信息数据收集与利用,在当时的世界上是绝无仅有的。

   这个奏报系统最大的缺点,是没有专设机构或人员执行经常的查核工作(1)。但是这恰恰是清朝皇帝的本意,因为他不相信这样的机构。下面谎报军情,提供错误信息是官僚机构天生的固疾,通过一个专门的机构提供和确定的信息,往往不可靠,不能相信,所以清朝皇帝就是故意不设置这样一个专门机构来处理信息,而是让信息通过各种不同的渠道送上来,由皇帝自己来判断。在这些渠道中,有许多是皇帝信任的官员个人。这就是说,这些官员实际上是以自己的身家性命来向皇帝担保信息的可靠性,所以通常不敢作假。皇帝信任的官员通过私人报告提供信息,他们即使不存心造假,但是其信息采集能力受到个人见闻的限制,不一定能够获得全面和翔实的信息。在信息的核查和判断方面,主要依靠皇帝的个人能力和工作意愿,这样也有一个大问题,由于信息量大,皇帝处理信息的工作量也非常大,一般人难以胜任。因此这个制度问题很多,而且很难解决。这些问题不断累积,最后积重难返,使得制度难以很好运行。不仅如此,由于缺乏先进的信息传递技术,国家从各地收集到的信息和皇帝根据这些信息做出的救灾决定,在许多情况下也不能及时传递,从而影响到救灾工作的效果。清朝很幸运,康、雍、乾三朝差不多长达一个半世纪,这三个皇帝都很能干,也很勤政,所以这个制度运行得不错。到了嘉庆、道光朝,虽然皇帝能力有欠缺,但是还不是昏君,而且也还勤政,所以这个制度还能够大致维持下去。

   三、信息收集系统与清代国家治理

   尽管在不同时期的执行中存在诸多问题,但是在当时的条件下,清代的信息收集系统依然发挥了非常重要的作用。清代历史上灾害不断,一次重大灾荒的后果往往不亚于一场战争(2)。正是因为有了这个系统,清朝政府所做的救灾工作,从规模和效果上来说,在当时的世界上很难有其他国家能够相比。根据李向军的研究,清代每灾蠲一州县,约免银八千两,年平均免六十余万两,在清代前期的196年间总计约蠲免一亿二千余万两。如再加上所免灾欠,灾蠲总数约在1.5亿至2亿两之间。清代平均每年赈济用银约230万两。这一数额,在嘉庆朝《大清会典》所列十二项常支中仅次于饷乾、公廉之款而居第三。乾隆朝灾赈支出最大,如以乾隆三十一年(1766)收支额为准,乾隆时期年平均救荒款项约占全部财政支出的12%左右。清前期的196年间救荒用银约为4.5亿两(3)。这笔巨大的开支,是维护社会稳定和经济发展的一个重要的方面。魏丕信在其专著《18世纪中国的官僚机构和荒政》一书中总结说:在17至19世纪中期,中国人口经历了巨大的变动。造成这种变动的原因,既有自然原因,也有人为原因,或者说这是二者相互结合、相互影响的后果。在二者之间,自然因素可能起了更加重要的作用。中国主要地区在气候、水资源方面具有高度的不确定性。季风无规律,主要江河水流量变化无常,河流上游水土流失导致下游河道淤积与洪水泛滥,等等,都是不确定因素。这些不确定因素表现为自然灾害的频繁发生,导致了农业生产的不确定性。如果不采取措施,那么重大自然灾害就会引起“生存危机”(subsistencecrisis),从而对社会经济造成重大冲击。但是与近代以前的欧洲相比,清代中国有一个显著特点,即拥有一个中央集权的国家,以及一个成熟的和稳定的官僚制度。这一点,正是中国具有比欧洲更强的抗灾能力的关键之所在。中国国家组织的救灾活动,不仅十分周密详尽,而且已经制度化。清代国家如何从事各种大型的救灾活动呢?一方面,无论从政府能够配置于此方面的人员来看,还是从国家所控制的资源来看,清代官僚机器都显得很虚弱;另一方面,在人力和资源的组织与动员方面,清代国家却具有一种相当明显的才干,因此确实取得了相当的成就。这两方面的反差,颇令人感到惊讶。特别是在1720年前后到19世纪初的一个世纪中,赈灾活动组织得非常之好,政府与官僚都能投入大量的精力与财力去赈灾,并收到了显著的成效。因此与近代以前的欧洲国家相比,清代中国把人民(特别是农民)的物质福利作为国家要解决的头等重大的问题。为了社会秩序的安定,国家制定了系统的政策以稳定若干重要民生物资(特别是粮食)的供给,并以常规的和非常规的手段干预食物供给状况。保障人民起码生存权利的物质利益手段,早在它们成为近代福利国家的要素之前很久,在中国就已存在,而且占有重要地位。正因如此,清代中国虽然不是韦伯所说的福利国家,但也是一个“务实性”的国家(1)。

   魏丕信关于清朝是一个“务实性”国家的观点很有意思。正是这种务实性,使得清朝在“长18世纪”(即从17世纪末至19世纪初的时期)中在经济方面表现良好,成为世界上最大的经济体。麦迪森(AngusMaddison)从全球的角度出发,研究世界主要经济体的变化,认为“从17世纪末至19世纪初,清王朝在其自定的目标上表现得很出色。从1700—1820年,人口从1.38亿增长到3.81亿,增长速度几乎是同期日本人口增长速度的8倍,欧洲的2倍。人口增长并没有导致生活水平下降。在18世纪,尽管欧洲的人均收入扩张了1/4,中国国内生产总值的增长速度仍然快于欧洲”(2)。何炳棣先生也认为:清代前期(特别是18世纪)的中国农民,比起路易十四和路易十六时代的法国农民、19世纪前期的普鲁士农民都生活得更好。这一时期中国人民的生活条件也优于幕府时代的日本(3)。当然,这些说法本身尚有可商榷之处,但是无论如何,清朝在这个“长18世纪”出现了中国历史上少有的长期经济繁荣和大幅度的人口增长,却是一个无可争辩的事实。而在造成这个事实的多种原因中,一个全国规模、详细而相对可靠的信息收集系统所扮演的角色,是不可忽视的。因此我们可以下结论说:在清代前半期,有效的信息收集系统是达到较好的国家治理的关键之一。

  

   本文原载《首都师范大学学报(社会科学版) 》(2022-02-05),注释从略。

  


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