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陈雨露:推动中国金融业对外开放行稳致远

更新时间:2022-03-19 00:39:48
作者: 陈雨露 (进入专栏)  

  

   多年来,中国一直坚持自主稳妥有序地扩大金融业开放。2001年,中国加入世界贸易组织(WTO),由此开始逐步确立普适性金融开放制度。党的十八大以来,金融业对外开放进入新阶段,基本建立了外商投资准入前国民待遇+负面清单的管理制度。在此过程中,中国坚持改革与开放协同推进,不断完善金融风险防控体系,有效维护了国家金融稳定和安全。

   加入WTO以来中国金融业开放取得了显著成效

   改革开放伊始,中国就开始积极探索金融业对外开放。1979年日本输出入银行在北京设立了首家驻华代表处,1994年国务院颁布了《外资金融机构管理条例》,外资金融机构开始陆续赴华展业。确立普适性的金融业开放制度安排,主要是在2001年加入WTO之后。以此为起点,中国金融业对外开放经历了三个阶段。

   第一阶段(2002年至2006年),落实加入WTO的金融业开放承诺。按照渐进式原则,中国逐步放宽了外资机构的业务范围限制和地域限制,但仍保留了股比限制和准入要求。在此过程中,中国不断完善法律法规,逐步形成了普适性的金融开放制度安排。

   第二阶段(2007年至2017年),在区域和双边贸易协定中探索扩大金融业开放。从国际惯例看,区域和双边贸易协定下金融业开放承诺的效力是不低于WTO协定的。2002年至2013年,中国与新西兰、东盟等八个经济体签署的自贸协定,正是以WTO承诺为基础的。此后,在中国与瑞士、韩国签署的双边自由贸易协定中,金融业开放水平在WTO承诺的基础上又有所提高。但总体看,由于受到2008年国际金融危机的冲击,这一阶段中国金融业开放的步伐稍有放缓。

   第三阶段(2018年以来),中国主动、有序推动新一轮金融业开放。2018年4月,习近平主席在博鳌亚洲论坛强调,中国将大幅放宽市场准入,推动对外开放重大措施落地“宜早不宜迟,宜快不宜慢”。金融管理部门积极响应,出台了多项开放措施,中国金融业开放取得了突破性进展。银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制彻底取消,展业范围也大幅放宽;企业征信、信用评级、支付清算等领域均已给予外资国民待遇;资本市场双向开放持续扩大,会计、税收、交易等配套制度也在逐步与国际接轨。外资金融机构积极有序进入中国市场,呈现出“百花齐放”的局面。2018年以来,中国共批准外资来华设立了100多家各类银行、保险业机构,12家外资控股(含全资)证券、基金管理、期货公司,6家外资企业征信、评级、支付清算机构。

   开放模式的转变是新一轮金融业对外开放的重要特点。负面清单模式既有利于高水平开放,也有利于风险防控。就开放而言,正面清单模式容易导致开放的碎片化,而负面清单模式则可以提高开放的系统性和制度性,增强政策的透明度和可预测性,更能激发市场活力。就风险防控而言,负面清单模式可以将暂不适合开放的领域纳入清单,保持政策制定的自主权和灵活性,从而有效维护经济金融安全。在2020年11月15日签署的《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)中,中国首次承诺将在协定生效后6年内完成正面清单向负面清单的转化。在未来的自贸谈判中,中国也将更多地推动以负面清单的方式作出金融业开放承诺。

   中国扩大金融业开放的三条主要经验

   随着金融改革开放的持续深入,业界对金融与实体经济的关系、各项金融改革的内在联系、开放与安全的关系的认识不断深化。

   一是扩大金融业开放是经济高质量发展的内在要求。一方面,金融业本质上是竞争性服务业,开放竞争是金融业自身发展的需要。中国金融改革开放的实践证明,金融业需要在竞争的环境中增强活力、提升竞争力,才能保持健康发展。在中国大型商业银行改革中,通过引入外部战略投资者、竞争性股改上市等方式,商业银行在经营效率、资产质量、公司治理水平等方面实现了较大提高。另一方面,扩大金融业开放也是服务实体经济的必然要求。通过引入金融机构、业务和产品,能更好地满足实体经济差异化、个性化的金融服务需求。当然,考虑到金融业的特殊性,金融机构开展业务必须持牌经营,在统一的准入条件和监管规则下充分竞争。

   二是金融服务业开放、金融市场开放与人民币汇率市场化改革需要协同推进。改革是一项系统性工程。中国在金融改革开放过程中一直坚持统筹协调各项改革工作,这既有利于各项改革形成合力,也有利于改革的平稳推进。在扩大金融服务业开放的同时,中国也在持续稳步推动金融市场开放,联通境内外市场。近年来,中国取消了合格境外投资者投资额度限制,简化了境内证券期货投资资金管理,沪港通、深港通、沪伦通等机制平稳运行,近期还相继开通了债券通“南向通”和粤港澳大湾区跨境理财通。金融市场开放的成绩得到了国际投资者的充分认可,全球知名指数纷纷将中国股市和债市纳入旗下旗舰指数。截至目前,国际投资者持有境内债券规模近4万亿元。

   人民币汇率市场化改革也在持续推进。中国不断完善以市场供求为基础的、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,保持人民币汇率弹性,发挥了汇率调节宏观经济和国际收支自动稳定器的作用,保持了人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定,为金融服务业开放和金融市场开放创造了良好的环境和条件。

   三是扩大金融开放的同时,需要不断完善金融风险防控体系,有效维护金融安全。近年来,中国不断完善宏观审慎制度,不断提升风险防控能力。第一,健全宏观审慎管理制度规则,出台了《金融控股公司监督管理试行办法》《系统重要性银行评估办法》等,并持续完善资产管理业务标准。第二,持续监测评估系统性金融风险,通过银行压力测试、中央银行金融机构评级、金融市场压力指数、保险机构稳健性现场评估和非现场监测等多重手段,密切跟踪监测和预警潜在的金融风险。第三,加强跨境资本流动宏观审慎管理,将全口径跨境融资、境外放款、跨境人民币资金池等业务纳入宏观审慎管理,健全本外币一体化的跨境流动宏观审慎管理框架,丰富跨境资本流动宏观审慎工具箱,切实做好跨境资本流动逆周期调节。第四,统筹监管金融基础设施,明确将金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统六类基础设施及其运营机构纳入统筹监管范围。

   进一步扩大金融业高水平开放

   立足新发展阶段,贯彻新发展理念,中国经济高质量发展需要实行高水平对外开放,开拓合作共赢新局面,这对金融业开放提出了更高的要求。下一步,应继续坚持市场化、法治化、国际化原则,持续深化金融业开放。

   一是继续完善准入前国民待遇和负面清单管理制度。一方面,要继续推动开放模式的转变,充分发挥负面清单模式的优势,形成系统性、制度性开放局面。现有开放渠道要统一规则,同类金融业务规则尽可能合并同类项。另一方面,要运用好负面清单下的风险防范工具。第一类工具是“不符措施”,既包括现有的不符措施,也包括未来的不符措施。中国可自主确定开放领域,将暂不适合开放的领域纳入现有不符措施;在产业形态发展不成熟、无法预判未来发展的情况下,通过未来不符措施为自己保留政策空间。第二类工具是四类“例外措施”:以维护金融体系稳定和宏观审慎为目的的审慎例外;以实施宏观政策为目的的宏观政策例外;可阻止或限制金融机构转移利益的支付转移例外;根据反洗钱、反避税等法律要求所实施的必要措施的例外。通过这些“例外措施”,中国在保障合理权利的同时,可保持政策制定的灵活性,维护经济金融安全。

   二是优化监管政策,改善营商环境。目前,中国金融机构和市场准入方面的开放工作几近完成,但一些监管政策仍有优化的空间,完善相关政策安排可以为外资展业创造更好的环境。7月21日,国务院常务会议要求,优化外资银行、保险等金融机构准入门槛要求,完善金融机构母子公司跨境往来规则,优化外资参与境内金融市场的方式和制度。相关工作正在积极推进,营商环境有望持续优化。

   三是持续完善风险防控体系。与金融业高水平开放的要求相适应,持续完善货币政策调控与宏观审慎政策框架,丰富政策工具箱,构建系统性金融风险监测、评估和预警体系,优化外汇市场“宏观审慎+微观监管”两位一体的管理框架。加快补齐金融科技监管短板,将所有金融机构、业务和产品纳入审慎监管框架。提高金融监管的专业性和有效性,建好各类“防火墙”,坚决守住不发生系统性金融风险的底线。

  

   陈雨露,中国人民银行副行长


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文章来源:《中国金融》2021年第24期
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