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张震:“根据宪法,制定本法”的规范蕴涵与立法表达

更新时间:2022-03-15 23:39:52
作者: 张震  
也可以明确规定“根据宪法,制定本法”。

  

   一部法律能够明确规定根据宪法制定,其基本要求,就是内容在宪法上确实能找到依据,而且是直接依据。因为所谓间接依据,实际上依据的不是宪法,而是依据宪法制定的法律。一般而言,基本法律以外的法律,不能写“根据宪法,制定本法”。但是,如果基本法律以外的法律,确实有明确的宪法依据,而且有特殊的需要,在特定情形下,也可以明确规定“根据宪法,制定本法”。所谓宪法上的依据,是指宪法明确规定的内容,既包括宪法明确列举的事项,也包括宪法概括规定的事项;既包括宪法指导思想、基本原则,也包括规范与制度体系;既包括宪法的权利义务规范,也包括国家制度以及国家机构规范等。

  

   其四,只要存在足够理由,一部法律在制度之时,就应该明确规定“根据宪法,制定本法”。

  

  

   立法者在立法的时候,应该确定清楚,一部法律是否应该明确规定“根据宪法,制定本法”。笔者认为,只要具有前文所述的几种情形,即构成了明确规定“根据宪法,制定本法”的充分理由。在此前提下,基于立法本身的科学性、准确性、严谨性的要求,以及为了更好确立一部法律在以宪法为核心的法律体系中的地位,均应该在其制定之时,即明确规定“根据宪法,制定本法”。

  

   四、“根据宪法,制定本法”的规范表达

  

   如何在法律中具体表述“根据宪法,制定本法”,是落实“根据宪法,制定本法”这一重要规范命题在形式上的必然要求。它可从以下几个方面展开探讨。

  

   其一,一部法律的立法根据,不宜既写宪法,又写法律。

  

   学理上及官方最权威最普遍的表述,即“以宪法为核心的法律体系”,意味着宪法在一国的法律体系中具有最高的法律地位,宪法和法律处于不同的法律效力的位阶,宪法和法律混同出现在一部法律中,作为立法根据,是不合适的。事实上,不管是现行宪法的条文本身,还是在我国领导人讲话以及官方的正式文件中,宪法和法律从来是分开表述的。现行宪法第5条明确宣告:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”习近平总书记于2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中强调:“任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。”全国人大常委会2021年的工作报告中也使用了“全面担负起宪法法律赋予各项职责”“把宪法法律赋予的职责履行好”等宪法和法律分开使用的表述。[26]

  

  

   如前文所述,在97件根据宪法制定的法律里面,有的既写了根据宪法,也写了根据其它法律,在笔者看来,这种表述,混淆了宪法和法律的不同位阶关系,而且结合具体的情形看,也确无必要。择其要者如下。第一,《全国人民代表大会常务委员会议事规则》《全国人民代表大会议事规则》《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》《中国人民解放军军官军衔条例》《预备役军官法》《监察官法》这六部法律,没有必要写“根据宪法”,它们在内容上没有直接的宪法依据,其直接依据分别是《全国人民代表大会组织法》《选举法》《兵役法》《监察法》。第二,《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》的立法根据毋需既写宪法,又写《教育法》。依据现行宪法第19条第1款“国家发展社会主义的教育事业”的规定,宪法可直接构成有关教育事业发展的立法依据,同时根据该条第2款“国家举办各种学校,普及初等义务教育,发展中等教育、职业教育和高等教育,并且发展学前教育”的表述,也可直接作为《义务教育法》《高等教育法》的立法根据。但是从逻辑上看,教育事项自然包括义务教育、高等教育、民办教育等,而且宪法、教育法、具体事项的教育法构成了一个明确的逻辑关系链,即宪法涵盖教育法,教育法涵盖具体事项的教育法,因此在教育法已经明确规定了有关义务教育、高等教育、民法教育等事项的前提下,《义务教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》的立法根据只写《教育法》即可。第三,《科学技术普及法》的立法根据用“根据宪法和有关法律”也不妥。依据现行宪法第20条规定:“国家发展自然科学和社会科学事业,普及科学和技术知识,奖励科学研究成果和技术发明创造。”宪法可构成对《科学技术普及法》直接的、明确的、足够的根据,而再在其立法依据中增加“有关法律”的表述,既没必要,也不精确。

  

   其二,一部法律的立法根据,既可以只写宪法,也可以增加“根据实际经验”等表述。

  

   就第一种情形而言,如前文所述,“根据宪法,制定本法”已经具备了比较明确的内涵,因此,一部法律的第1条在表述立法依据时,只写“根据宪法,制定本法”是妥当的。就第二种情形而言,众所周知,马克思曾言:“法律以社会为基础”。任何一部法律,根据宪法制定的同时,明确具体的立法事项或理由,再根据一定的实际情况或者经验等进行表述,不仅合理往往也是比较普遍存在的。彭真曾经指出,立法需要两个根据,一是实际情况,二是宪法。[27]事实上,在“根据宪法”制定的97件法律里面,为数不少采取此种情形。如《妇女权益保障法》第1条规定:“为了保障妇女的合法权益,促进男女平等,充分发挥妇女在社会主义现代化建设中的作用,根据宪法和我国的实际情况,制定本法。”

  

   其三,“根据宪法”中的宪法不宜具体化为某一条或某几条。

  

   诚然,根据宪法制定的某部法律,往往是对宪法中某一项制度的具体化,但是宪法上的指导思想、基本原则是一个整体,宪法的具体条文之间也形成了一个有内在逻辑联系的规范体系,因此,具体写明根据宪法某一条或某几条制定某部法律,是无法真正体现宪法的整体性精神和价值的。以2021年修订以前的《兵役法》为例,其第1条规定:根据中华人民共和国宪法第五十五条“保卫祖国、抵抗侵略是中华人民共和国每一个公民的神圣职责。依照法律服兵役和参加民兵组织是中华人民共和国公民的光荣义务”和其他有关条款的规定,制定本法。笔者看来,这在立法技术上是有瑕疵的。《兵役法》近70个条文,涉及的宪法制度或条款,绝对不仅涉及宪法上的依法服兵役义务的条款。例如,其第5条规定:“中华人民共和国公民,不分民族、种族、职业、家庭出身、宗教信仰和教育程度,都有义务依照本法的规定服兵役。”这条实际上涉及到了宪法第33条的平等权条款。当然,该法在立法的时候可能也考虑到了,仅仅依据宪法上的服兵役条款不够,其第1条也明确了依据“其他有关条款”,但事实上,涉及的“其他有关条款”太多了,因此这样的立法术语,既不准确,也不精炼,更无必要。因而,2021年全国人大常委会对《兵役法》进行了修订,将立法依据改为“根据宪法,制定本法”。

  

   其四,“根据宪法,制定本法”的立法技术规范应该统一,既包括立法语言的规范,也包括其本身范式的一致。

  

   “法律的用语明确,要使法律用语对每一个人都能唤起同样的观念。”[28]从立法学上的要求看,严谨、表述统一等,是立法语言的基本要求。[29]

  

  

   一方面,“根据宪法”中的“宪法”的含义是确定的。如果没有特别说明,法律文件中出现的“宪法”指的就是中华人民共和国现行宪法,其前面没有必要再加定语或其它的修饰语。在上述97件法律里面,有11件在宪法前面加了定语,在笔者看来,其实都是没有必要的。择其要者如下。第一,《缔结条约程序法》第1条规定:“根据中华人民共和国宪法,制定本法。”虽然缔结条约程序,涉及对外关系,但仍然是全国人大及全国人大常委会等机构的职权,面向国内完全没有必要强调中华人民共和国,即便面向国外,也没必要,因为中华人民共和国政府是代表中国的唯一合法政府,就是国际社会公认的事实。《戒严法》第1条规定:“根据中华人民共和国宪法,制定本法。”戒严属于全国人大及其常委会和国务院等机构的职权,完全属于国内事务。《中国人民解放军军官军衔条例》第1条规定:“根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国兵役法》的有关规定,制定本条例。”解放军军官军衔制度,属于国内事务,没有突出“中华人民共和国”的必要。第二,《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区法》和《香港特别行政区维护国家安全法》等三部法律在首条,均使用了“中华人民共和国宪法”的表述。香港事务和澳门事务均属中国国内事务,香港和澳门属于中华人民共和国的省级行政区,《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区法》和《香港特别行政区维护国家安全法》仍然属于国内法,目前的中国现行有效的宪法只有一部,因此就没必要在宪法前加“中华人民共和国”的表述。况且,《香港特别行政区驻军法》和《澳门特别行政区驻军法》并没有在宪法前加“中华人民共和国”的表述。第三,《全民所有制工业企业法》《矿产资源法》在宪法前加“中华人民共和国”的表述,也是没有必要的,而且并没有特殊意义。

  

   另一方面,“根据宪法,制定本法”这一表述在使用中,标点符号应该统一,这也是立法活动与立法语言严肃性、严谨性的要求。事实上,有的在宪法前加了书名号,如《全民所有制工业企业法》在其第1条使用了“根据《中华人民共和国宪法》”的表述,显得很突兀,没有特殊意义;还有的在“根据宪法,制定本法”中间没有断句。如《著作权法》第1条规定:“为保护文学、艺术和科学作品作者的著作权,以及与著作权有关的权益,鼓励有益于社会主义精神文明、物质文明建设的作品的创作和传播,促进社会主义文化和科学事业的发展与繁荣,根据宪法制定本法。”这种没有断句的表述,既不符合阅读习惯,也不符合语法规则。有学者指出,尽管只是一个符号上的有与没有的问题,但是其却影响到“根据宪法,制定本法”作为一个范式的存在,同时从汉语修辞应有的用词习惯来看两个并列的词组应当用逗号隔开,这样其才能表达双层涵义。[30]

  

   五、余论

  

   “欲成法治,必用二术。一曰立法之术,二曰行法之术”。[31]在法律中写入“根据宪法,制定本法”,不仅是立法者依宪立法的自我确证和事实陈述,也是立法权法定原则的规范要求。[32]依宪立法既是坚持依宪治国健全宪法全面实施的体制机制的基础环节与主要内容,也是完善以宪法为核心的法律体系的必然要求,还是启动合宪性审查的前置工作。近年来,立法活动越是活跃高频,就越是需要检视是否真正做到了依宪立法。“根据宪法,制定本法”既是依宪立法的应有之义,也是保障科学立法的最核心内容,更是保障法律体系质量的最关键环节。

  

在前文的论述之外,笔者还想补充说明,所谓根据宪法,是指以宪法为直接依据,在立法实践中可从以下几个方面具体要求。一是,针对“根据宪法”,既不能做过度扩张性理解或解释,也不能进行限缩性解释。进行扩张性理解或解释实际已构成了间接的宪法依据,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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