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李海默:从英欧关系看拜登政府的对外策略失误

更新时间:2022-03-02 23:14:52
作者: 李海默  

  

   在2021年2月份,一般西方媒体对拜登的欧洲政策的描述还是“拜登有意重新修复被特朗普所破坏的美欧关系,尽管双方的互不信任仍将延续”〔1〕;直到2021年6月,媒体似乎仍很乐观,有的直接写“拜登有效挫败了中国试图分化美、欧关系的计划”〔2〕。但是到了2021年9月,许多西方媒体的描述口径已经转换为“拜登对美欧间关系所造成的破坏可能会比特朗普来得更大”〔3〕,“拜登已失去了欧洲的信任”〔4〕或“拜登严重破坏了跨大西洋联盟伙伴关系”〔5〕,拜登治下美欧间彼此的友爱消融〔6〕,已是人所共见。这种转换,已然说明了很多问题。拜登固然也认识到了这种问题,因此他在2021年10月底出访欧洲,尽量想修补美欧之间的关系〔7〕,降低紧张与不和谐因素〔8〕,其间他亲口向法国总统承认,之前的向澳洲出售潜艇事件美方是“欠考虑和欠妥”的〔9〕。为了释出足够善意,拜登政府还与欧盟官员达成协议,取消了特朗普3年前对钢、铝加征的部分关税,由此部分欧洲钢铝产品将免税〔10〕。但是,许多欧洲媒体和评论界声音对拜登并不买账,甚至有人说“其实拜登的种种做法都让他看起来更像特朗普”〔11〕。有评论说“协议被一大堆配额和官僚化的繁文缛节给搞得一团糟”〔12〕。另有西方媒体辛辣地评论,拜登是“人在欧而心在亚”〔13〕,拜登在钢铝问题上缓和主要是想重新修复对欧关系,尽快达成对华的一致阵线(eyes Western front to China)〔14〕。当然,无论怎么说,相对于拜登此前的策略失误,藉由钢铝协议修复美欧关系,算是一步好棋。

   本文试图回顾拜登执政第一年的对外策略,尤其是从英、欧关系的角度看这种策略宏观层面的成败。

   一、拜登的布局和构思

   一般认为,特朗普时代两大全球性黑天鹅事件,一是特朗普当选,二是英国脱欧。从本质上说,拜登继任之后,虽然第一件事得到暂时性缓解,但第二件事则是不可逆转的。因此,从原理上讲,在处理美欧关系问题时,拜登应尤其谨慎持重。

   学者Joseph Roucek曾在1950年代提出,对于美国的海外战略利益来讲,西欧会一直是比东亚更为重要的地方,因为西欧有更大的实力潜能(power potential),因此美国不仅要维系西欧稳定,而且还要在西欧营造所谓“美欧利益共同体”的氛围。现在的情况是,不管是美国的国家战略,还是历史发展的事实,都已证明东亚(尤其是中国)的位置重要性已经超越了西欧区域,而拜登对“美欧利益共同体”这一美方传统战略价值,即使不能说是轻视,但至少已显示出了一定程度的忽略。

   其实真说起来,拜登政府一个比较显着的政策失误就是将脱欧之后的英国(现仍由保守派政府执政),看得比欧盟列国似乎更高一个位阶。但更加吊诡的是,保守派执政的英国尚且知道在脱欧之后密切寻求加入CPTPP,但自由派底色的拜登政府却在此方面畏惧美国民意反扑,而迟迟未有作为。可见拜登在许多问题的考量上,并非真正是从理性与科学思维出发,而是从试图满足美国国内民众一般审美心理偏好的角度出发。此外,正如学者Karel Lannoo所指出的那样,除了对英语系国家高看一眼之外,拜登虽想从低谷修复被特朗普所损害的美欧关系,但他还预设了一系列前提,即欧洲需要在防务、贸易、全球政策立场等一系列问题上紧随美国脚步才行。亦即,拜登所构想的美欧关系仍是以美为中心,欧洲需要围绕着华盛顿的大战略来转;或者说,美国是主角,欧洲是打辅助的配角〔15〕。

   很多迹象显示,即使拜登在2021年底似乎调整乃至于改善了对欧关系,但这种调整和改善并非无战略目的性的,已有新闻报道显示拜登的策略在于要求欧盟框架下各国一致对俄,尤其是对俄的能源和金融行业展开新的制裁。但是,这些要求是否真的符合欧盟区国家自身利益,则是一个未知之数。欧洲国家有可能面临的局面是,拜登让他们怎么来他们就得怎么来,然而,一旦美、俄最高层达成某种缓解(比如最近拜登明确说,若俄乌冲突,美国并不会直接派兵进入,但会对俄采取最强硬制裁来进行阻遏),这些缓解的事宜和步调又祇会在莫斯科与华盛顿之间发生,而容不得欧盟区国家有所参与和置喙。

   拜登曾在奥巴马时代担任副总统,因此我们很有必要回看,奥巴马时代究竟发生了什么?按照学者Wyn Rees的研究,尽管当时奥巴马政府在口头上一直强调合作关系,反对英国脱欧,但在实际做法上,它却倾向于将欧盟视作美国政策的一种阻碍力量,而英国则被用来当作控制“充满问题的欧盟”的一种手段方法,正是在这种情况下,实际美国反而是“无意间”促进了脱欧进程〔16〕。

   总结起来讲,从意识形态出发,拜登是肯定反对英国脱欧的,但是为什么拜登会显得倚重英国和澳大利亚这些英语系国家多于欧洲呢?除了心理、文化层面等要素,笔者认为一个很重要的原因是这些国家现在的右翼执政力量在对华态度上比起欧洲诸国来要更为鹰派一些,对拜登的“联盟制华”策略的配合要更积极一些,于是拜登顺势从纯粹实用主义角度出发,较为倚重这些英语系国家。

   二、英美亦非全然一致

   而即使是被拜登高看一眼的英国,一旦在拜登自己属意的政治行动下了决断之后,也是随时可被弃置于靠后考量的序列,比如在阿富汗撤军问题上即是如此〔17〕。当年英国闹脱欧,特朗普为表支持,曾向英方保证,脱欧成功后,英美将签一份“大而美”的贸易协议(Post-Brexit U.S.-U.K. Trade Deal),但此事到现在仍未有成;而且拜登并不将此事放在自己工作计划的前端受重视位置,媒体普遍预测最早能成大概也要到2024年。此外,在脱欧和北爱权益等问题上,拜登的看法都与英国现政府有较大不合之处〔18〕。凡此种种,足证英美之间亦非铁板一块。英国政客非常精明,深知此道,故我们看到即使在美国最敏感的中国问题上,英国都颇有摇摆不定之处。比如,在2021年10月,英国举办了一场“全球投资峰会”,旨在吸引外国公司来英投资。峰会前夕,约翰逊在接受媒体的专访时,宣布英国政府“不会把来自中国的每一个(投资)提议都用乾草叉叉走”,“中国是我们经济生活的一个巨大部分,并将在很长一段时间内,在我们的一生中”,而他本人并不是“恐华症患者”〔19〕。十月底,约翰逊与中国领导人通电话时即表示,“我非常珍视英国同中国的关系。英中两国在全球公共卫生、世界经济复苏、伊朗核、反恐等许多重要问题上都拥有共识和共同利益,双方需要加强坦诚对话、友好合作。英方愿同中方深化经贸、教育、清洁能源等领域合作,欢迎中国企业赴英投资合作,愿为中方企业提供开放的营商环境。英方愿同中方共同努力,推动英中关系取得更大发展”〔20〕。

   另一个例子是,2021年11月,在英国召开的《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方会议(COP26)发表宣言,提出到2040年市售新车转换为电动汽车(EV)等不排放二氧化碳(CO2)的汽车。包括英国在内的24个国家赞同,然而汽车大国日本、美国、德国和中国并未加入。一旦美国自身国家利益当前,美方绝对不会把“配合英方”放在政策第一顺位考量。

   三、英欧关系的视角

   在拜登2020年刚确定胜选时,就有不少观察者指出,英国与欧盟会争夺谁能获得拜登/美方更多的注意力。

   正如许多学者已指出的那样,英国的退出其实对欧盟冲击并不大,因为一者英国本来对欧盟框架融入的力度就不大(比如保持英镑);二者,原先英国在欧盟框架中时,欧盟需要对英国公民提供一定配额的保障就业机会,现在欧盟可以把这些机会转移给其它欧盟成员国,并由此赢得这些成员国的信心〔21〕。从基本面上说,目前的英欧关系发展势头不佳,双方在一系列重大原则和对关键核心议题的理解上都存在不可逾越的分歧。双方的基本行为准则也存在重大不同,欧盟国家仍将继续贯彻合作和一致行动,英国则立志于不断强调其主权和独立性,以期获得更大活动空间〔22〕。在英美澳潜艇问题已开罪法国(并由此得罪到欧盟)方面的前提背景下发生的2021年10-11月间英法渔业争端,很容易被解读为某种美英势力和欧陆体系之间的较量。此事后来虽似乎有所缓和,但直到2021年12月中旬,法国欧洲事务部长克莱芒·博纳仍公开表示,法国“将要求欧盟委员会就英法捕鱼争端针对英国启动诉讼程序”。

   对于脱欧之后新模式的英欧关系,学者Andrew Glencross有非常精妙的描述。基本而言,当前的英欧关系模式是一种弱关系,极易受到公众意见和政党行为的影响与摆布。在脱欧之前,英国是欧盟体系的一部分,有很强的制度性框架规管英欧之间的互动,在脱欧之后,当前的英欧关系祇是一种十分松散的自由贸易协定(FTA)模式,这种模式若要发挥作用,产出成果,双方都要释出善意,做出妥协,并友好互动,而现实情况是双方(尤其是英国)在目前并不见得打算这样做。尤其在关于北爱具体安排的问题上,英方立场十分强硬,而欧盟方面也存在潜在的报复可能,如将自由贸易协定框架中的部分条款暂时冻结,停止英欧间学术科研合作,又或者在西班牙和直布罗陀间的边界上树立起阻隔性障碍等。总之,在目前状况下,要实现英欧友好合作并不容易〔23〕。

   学者Wilfred M. Chow等人的研究指出,在英国脱欧时,支持脱欧的人群更倾向于将中国视为威胁,质疑中国正在上升的全球领导力。而那些支持“留欧”派的,亦即相信留在欧洲框架内会更有利于英国的人,会普遍更倾向于以较为友善的态度看中国,并喜欢更多地与中国打交道、进行接触〔24〕。这其实也恰恰说明了今日英、欧政策取态的主要不同点。

   而且,此问题的另一个维度是:约翰逊领导下的英国右翼政府,脱欧之后与欧盟关系仍处于较紧张状态,并未完全恢复到缓和〔25〕,甚至有论者认为约翰逊希望能维持这种较紧张关系,而并不致力于从本质上有所改善。但已有民调显示,英国民众似乎并不这样看问题,占多数地位的英国民众认为,在脱欧已完成的前提下,欧盟其实在未来应是英国的关键合作伙伴,其重要地位甚至超越美国〔26〕。一些重视出口的产业,比如食品和饮品产业,正积极呼吁英政府改善与欧盟之间的关系〔27〕。

   四、欧洲方面的忧虑

   也有一些欧洲政客是这样看问题的,他们知道,承担世界警察的角色是需要付出很大物力成本的,他们希望看到美国能继续承担这样的角色,同时他们担心美国做不到,或者不愿做。法国前任驻美大使Gérard Araud就公开表示,他有两大担心,第一是特朗普卷土重来,第二是拜登和特朗普表现相似,都更在意美国内部表现,而轻视美国的所谓“外部责任”,即,“转向内在”,将重心放在内部而非外部,对于原本提供的一些“国际警察”模式服务不再热心〔28〕。从某种意义上说,Araud所担心的这两件事情都正在发生,一是拜登民调持续下坠,而特朗普在共和党内的影响力却如日中天,另一是拜登的确对争取美国内部民意支持更为在意,比如重归CPTPP议程就被搁置,而且拜登在处理外事时,偶尔亦会流露出所谓“美国利益优先”的架子,比如,阿富汗撤军时的单方面模式行动即是明证。

此外,Araud说希望美国能承担起“国际警察”角色,潜台词毫无疑问是指向俄国对欧洲在地缘上的压力,比如近期俄国黑海舰队有所成长,欧洲国家就担心拜登可能会因之而退缩。然而,最近种种事态似乎显示拜登有意改善美俄间关系(此前,美国曾于2021年4月对俄罗斯实施新制裁)。普京在10月上旬说,最近一段时间,拜登治下俄、美关系有所好转,变得更有建设性,又说美俄两国间关系应恢复到常态化和稳定化。11月初,美国中情局(CIA)局长威廉·伯恩斯(Willian Burns)罕见访问俄罗斯,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国评论》月刊2022年2月号
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