刘连泰：行政处罚中择一重罚规则的体系化阐释
摘要: 择一重罚规则的适用面临执法管辖权与高额罚款权归属主体不一的难题。综合执法制度可以部分解决该问题，在综合执法之外，则需分情况适用不同的解决方案。在识别“罚款数额高的规定”时，应根据法定罚的上限而非决定罚来比较罚款的轻重。根据法定罚款额高的法律作出的决定罚，其数额不能低于法定罚款额低的法律所规定的罚款下限。行政机关错误适用择一重罚规则作出罚款决定，人民法院可以作出变更判决，但变更判决要受禁止不利变更规则的约束。在被人民法院判决撤销并责令重作的情形中，行政机关加重对当事人的罚款，通常应证明其加重罚款没有恶意，因裁量逾越被判决责令重作的除外。
关键词: 行政处罚；择一重罚；执法管辖权；高额罚款权；禁止不利变更
引言
2021年修订后的行政处罚法第29条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”该条在一事不再罚规则的基础上增加了择一重罚规则，但规定的内容较为简单，给理论界和实务界留下了较大的解释空间。“同一个违法行为违反多个法律规范”，与刑法学通常所说的想象竞合颇为相似。[1]行政法学可以借鉴刑法学有关“择一重处”的智识资源建构行政处罚法上的择一重罚规则，[2]如借鉴刑法学识别“较重刑罚”的知识，构建“罚款轻重”的规则识别体系。不过，这种借鉴有其限度。行政处罚与刑罚的适用模式有霄壤之别。刑罚的适用模式可称为集中式适用，表现为特定刑事案件的管辖权属于某一特定的人民法院，即适用主体集中；所依据的法律是刑法及其修正案，即适用规范集中。行政处罚的适用模式可称为分散式适用。行政处罚的课处机关多元，许多行政机关都有行政处罚权；处罚法定中的“法”即行政法，而行政法规范向来较为分散。
行政机关适用择一重罚规则，比人民法院适用择一重处规则面对的情形更为复杂。例如，某物流公司在集体所有的农用地上建造了占地91.42亩的物流仓库，[3]同时违反城乡规划法和土地管理法。依据城乡规划法行使处罚权的机关是行政执法局（相对集中行使行政处罚权），依据土地管理法行使处罚权的机关是自然资源和规划局。行政执法局可能并不熟知自然资源和规划局适用的土地管理法规范，无从判断哪部法律中的相关规定属于罚款数额高的规定。即便行政执法局认为依据土地管理法对违法建设行为课处的罚款数额更高，其也无权适用土地管理法。因而，适用择一重罚规则，首先需要厘清其与管辖权规则的关系。此外，如果行政执法局依据城乡规划法对物流公司处以较低数额的罚款，人民法院能否以处罚决定违反行政处罚法中的择一重罚规则为由，判决撤销行政执法局的罚款决定或者直接变更罚款决定？要对此作答，不仅需要厘清择一重罚规则与裁量规则的关系，还需要探讨司法审查的强度问题。
本文拟对行政处罚法第29条确立的择一重罚规则进行体系化阐释，首先讨论作为适用规则的择一重罚与作为管辖规则的立案在先之间的关系；然后讨论如何确定“罚款数额高的规定”；最后分析在相关司法审查中，如何协调处理择一重罚规则与禁止不利变更规则之间的关系，以及人民法院应当如何依据择一重罚规则作出判决。
一、“择一重罚”与“立案在先”的关系调适
针对当事人的同一违法行为，假如多部法律都规定了罚款，且罚款额度有高低之分，当这些不同的法律分别由不同的行政机关适用时，就会出现高额罚款权与管辖权归属不一的悖论。行政处罚法第25条第1款规定：“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。”但是，最先立案的行政机关可能并不享有高额罚款权。由于行政处罚法的修订贯彻了整体性原则，[4]综合执法制度可以部分解决管辖权和高额罚款权归属主体不一的问题，而在综合执法领域之外，管辖权和高额罚款权之间的冲突仍有可能发生。
（一）综合执法：根据高额罚款权分配管辖权
行政处罚法第18条规定的综合执法制度旨在治理多头执法乱象。参与综合执法的行政机关可以经由协商解决管辖权和高额罚款权归属不一的矛盾。行政处罚法第18条第1款和第2款分别规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权”；“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。该条列举的七个综合执法领域，是行政机关作出罚款决定相对较多的领域。在综合执法制度之下，有罚款权的行政机关之间能够实现信息对称，可以较为便利地由有高额罚款权的行政机关行使管辖权。
相对集中行政处罚权是综合执法的一种情形，意味着有关行政机关的罚款权已经转移给某一特定主体行使，[5]能够作出罚款决定的行政机关只有一个，高额罚款权和管辖权也就不可能发生冲突。除相对集中行政处罚权外，还存在其他的综合执法模式。[6]例如，设立综合执法机构，由新设立的机构统一行使特定领域的执法权。在此种综合执法模式中，高额罚款权与管辖权也不会发生冲突。综合执法也可以不设立新机构，而仅仅是由多个行政机关联合执法。此种模式下，有可能出现高额罚款权和管辖权归属不一的问题。不过，由于有罚款权的行政机关都参与了执法，可以先由参与综合执法且认为自己有罚款权的行政机关寻找本机关适用的法律规范，然后相互比对罚款额的高低，最终确定由有高额罚款权的行政机关管辖。
执法权下沉到乡镇人民政府、街道办事处，也间接减少了执法行政机关的数量。[7]行政处罚法第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。”由乡镇人民政府、街道办事处而不是乡镇人民政府、街道办事处的组成部门行使行政处罚权，能够间接实现行政处罚权的集中，也会相应减少高额罚款权和管辖权归属不一的情形。
（二）分头执法：高额罚款权有限影响管辖权
行政处罚法规定了综合执法和相对集中行政处罚权，但从相关法条的表述来看，综合执法尚处“推行建立”阶段，并非已经建立起来的完善的制度。[8]同时，综合执法目前只在部分领域中开展，并不是所有的领域都要推行建立综合执法制度。这意味着，各个行政机关分头执法的模式在行政处罚领域仍将长期存在。在行政机关分头执法的情境中，如何解决高额罚款权与管辖权归属不一的问题，理论上可以提出三种方案。
1.由有高额罚款权的行政机关行使管辖权
由高额罚款权反推管辖权，即由有高额罚款权的行政机关行使管辖权，是解决适用规则与管辖规则冲突最便捷的方法。该方案既将择一重罚作为行政处罚的适用规则，也将其作为立案在先管辖规则的例外情形。按此方案，如果有高额罚款权的行政机关没有及时发现违法行为，而最先作出罚款决定的行政机关亦不知晓其他行政机关享有高额罚款权，待有高额罚款权的行政机关知悉了当事人的违法行为，在未超出违法行为处理期限的前提下，其可以请求撤销原罚款决定，并重新作出罚款决定。[9]
这一方案虽然操作便捷，但无法从相关法律文本的规范含义中解释出来。由有高额罚款权的行政机关管辖，排除最先立案的行政机关的管辖权，意味着作为适用规则的择一重罚优先于作为管辖规则的立案在先。然而，“立案在先”与“择一重罚”并非一般法与特别法的关系，二者处理的不是同一个问题，在规范的效力位阶上也无高低之分。行政处罚法明确将“立案在先”规定为管辖规则，但没有规定“择一重罚”可以作为例外情形改变“立案在先”的规则，“择一重罚”仅仅是行政处罚的适用规则。没有高额罚款权的行政机关作出罚款决定后，有高额罚款权的行政机关请求没有高额罚款权的行政机关撤销罚款决定，再由有高额罚款权的行政机关重新作出罚款决定，不仅在行政处罚法的制度语境中无法证成，也与法的安定性相悖。行政处罚法规定“择一重罚”，本来就是为了增强法的安定性、消除罚款决定的随机性（在多个规定罚款的法律中随机选择适用），若有高额罚款权的行政机关在最先立案的行政机关作出罚款决定后，仍然能以某种方式重新获得管辖权，择一重罚规则增强法的安定性的功能就将无法实现。
2.借助行政协助制度解决管辖问题
行政处罚法第26条规定：“行政机关因实施行政处罚的需要，可以向有关机关提出协助请求。协助事项属于被请求机关职权范围内的，应当依法予以协助。”本条规定的是行政处罚中的行政协助制度。有学者主张借助行政协助制度解决管辖权的归属问题，即“借法执法”，由最先立案却没有高额罚款权的行政机关，请求有高额罚款权却并非最先立案的行政机关协助，从而对当事人处以高额罚款。[10]
这一方案同样也存在问题。首先，该方案以作出罚款决定的行政机关全知全能为前提，其要求作出罚款决定的行政机关既通晓本行政机关负责执行的法律，能准确裁量罚款的额度，也通晓其他行政机关负责执行的法律，能从众多行政机关中找到那个拥有高额罚款权的行政机关，并请求该行政机关协助。其次，根据这一方案，没有高额罚款权的甲行政机关请求有高额罚款权的乙行政机关协助的前提是，甲行政机关知道乙行政机关有高额罚款权。但是，如果甲行政机关知道乙行政机关有高额罚款权，甲行政机关完全可以选择不立案，并与乙行政机关协商，建议乙行政机关立案；若协商不成，双方还可以请求共同的上级行政机关指定立案。如此一来，在立案前就能解决高额罚款权与管辖权不一的问题，无需在立案后启动请求协助程序。最后，甲行政机关在立案后请求有高额罚款权的乙行政机关行政协助，并不能解决高额罚款权与管辖权归属不一的问题，因为行政处罚法中的行政协助制度并不改变管辖权。甲行政机关请求乙行政机关协助，管辖权仍然属于发出请求的甲行政机关，乙行政机关仅能协助甲行政机关实施行政处罚。作出行政处罚决定的主体也仍然是甲行政机关，甲行政机关不能适用本应由乙行政机关适用的“罚款数额高的规定”。如果要让有高额罚款权的乙行政机关行使高额罚款权，就意味着管辖权需从甲行政机关转移到乙行政机关，而这显然已经超出了行政协助的范畴。
3.由先立案的行政机关罚款，再由有高额罚款权的行政机关补充罚款
有学者建议采取“直接罚款+补充罚款”的模式。如果最先立案的行政机关没有发现当事人的行为违反了多个法律规范，直接对当事人进行了罚款，其他有罚款权的行政机关可以依据其有权适用的“罚款数额高的规定”进行补充罚款。如果最先立案的行政机关通过罚款已经能够达到维护行政管理秩序的目的，有高额罚款权的行政机关可以不再补充处罚。[11]这一方案最大的问题是，因不同的法律规定之间存在差异，而让当事人的一个违法行为遭受两次甚至两次以上罚款，与行政处罚法第29条规定的同一违法行为“不得给予两次以上罚�(点击此处阅读下一页)
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