政府采购作为财政支出的重要措施，是一国政府部门为满足公共服务和政务服务，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。各国政府采购规模一般占GDP的15%左右，新冠肺炎疫情促使世界各国加大政府采购力度刺激国内经济，未来市场规模潜力巨大。然而，政府采购市场开放的历史并不长，通常被视作保护本国产业的重要手段，也是WTO最惠国待遇和国民待遇原则的例外领域。随着贸易自由化的深入，各国对政府采购市场开放的呼声越来越大。《政府采购协议》（GPA）是WTO的一项诸边协议，目标是促进成员方开放政府采购市场，扩大国际贸易，目前共有48个WTO成员参加了该协议，我国尚未加入。尽管加入GPA面临着体制、谈判等诸多困难，我国仍然把加入GPA作为积极主动开放战略的重要举措，不断调整出价范围和实体清单，已经递交七份出价清单。习近平主席在2018年博鳌亚洲论坛提出“中国将加快加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）进程”，展现了我国坚持开放合作，维护多边贸易体制的决心。
2022年1月1日，备受瞩目的区域全面经济伙伴关系协议（RCEP）落地生效，相较于中国已签订的区域贸易协定，RCEP首次将政府采购单独设章，纳入审议机制以定期完善，在一定程度上填补了中国在政府采购对外合作领域的规则空白。2020年，我国政府采购规模为36970.6亿元，占全国财政支出的比重10.2%，占全国GDP的比重3.6%，采购规模快速提升。同时，日本、澳大利亚、新西兰、韩国和新加坡都是GPA成员国，东盟等“一带一路”基建项目采购蕴含着巨大的商机。以RCEP为平台，促进缔约方相互开放政府采购市场，同时打造国际一流的政府采购营商环境，提高国内政府采购透明度，优化政府采购程序，为对标更高水平政府采购规则提供“试验田”，对于我国实施高水平制度型开放具有重要意义。
RCEP政府采购条款解读与比较
RCEP第十六章为政府采购专章，包含目标、范围、原则、透明度、合作、审议、联络点、不适用争端解决八项条款和一个附件。RCEP政府采购章为缔约方提供了一个框架性指南，其目标和范围围绕透明度与合作展开。主要内容包括：第一，如一缔约方政府采购明确向国际市场开放，其他缔约方应当根据该缔约方的采购原则进行跨境政府采购。第二，明确采购主体是缔约方的中央政府实体。第三，要求各缔约方尽可能以电子方式公开政府采购相关法律法规和程序。第四，不得要求柬埔寨、老挝和缅甸承担与透明度和合作相关的任何义务，可以受益于缔约方之间的合作。第五，增加审议条款，以便未来进一步完善政府采购章节。
全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）是目前全球对政府采购领域规定最为完善、标准最高的区域贸易协定，覆盖信息公开、招标、参加条件、诚信、国内审查等政府采购全周期。其总体内容基本沿袭GPA，新增较多符合时代发展的内容，例如中小企业、电子化、敏感信息处理等内容，同时允许缔约方做出不同的市场准入承诺，例如文莱、马来西亚和越南享有一定的门槛价过渡期。相比CPTPP的约束性义务，RCEP政府采购章多为软性义务，原因在于RCEP包含政府采购市场开放程度差异较大的缔约方，政府采购章作为亚太区域发达经济体和发展中经济体在政府采购领域的首次开放尝试，其所要求的透明度与合作符合区域发展定位，在一定程度上能够满足缔约方的需求，促进区域政府采购市场逐步朝高水平、宽领域方向开放。
从文本量化角度来看，世界银行深度贸易协定数据库列举出政府采购领域七大方面（基本内容、非歧视原则、覆盖范围、透明度、程序性规定、争端解决、新问题）的100项具体条款。在广度上，RCEP仅涉及基本内容、非歧视原则、透明度和新问题中的9项具体内容，而CPTPP则覆盖七大方面共计72项具体内容，包括原产地规则、供应商资格、公布采购计划和细节等。在深度上，按照权重法计算，RCEP深度为2.16，CPTPP则高达12.92.总而言之，鉴于缔约方政府采购市场开放程度、条款范围、法律可执行性等方面，RCEP政府采购章在广度和深度上与CPTPP有一定差距，但具有包容性、约束性、灵活性、渐进性等特点，存在较大的深化、拓展和完善空间。
比如，考虑到成员国发展多样性的现实，RCEP政府采购条款并没有一开始设置很高的门槛，而是以灵活的方式推进政府采购开放。对于老挝、缅甸、柬埔寨等不发达国家，没有要求承担与透明度和合作相关的任何义务。RCEP的政府采购条款趋向于“面向未来”，每5年政府采购条款可以重新审议，这为各方未来进一步升级规则预留空间。
RCEP政府采购条款的作用与影响
RCEP不仅是我国签署的首个具有政府采购承诺责任义务的区域性贸易协定，更是我国政府采购领域对外开放的重要尝试，对我国政府采购市场必将产生深远影响。
一是完善营商环境，促进区域市场公平竞争。于区域而言，在政府采购领域达成共识标志着RCEP区域市场开放程度得到大幅提升，其所规定的透明度是实现政府采购市场公平公正的前提条件。只有做到政府采购法律、法规和程序的公开透明，才能确保各成员国参与跨境政府采购项目的公平性。RCEP政府采购章规定了成员国的透明度义务，一方面有利于规范政府采购行为，提升各成员国政府采购法律、法规和程序的透明度，营造一个良好的区域市场竞争环境，形成统一、公平、公正的政府采购体系。另一方面，透明度义务能够从源头上遏制腐败现象的发生，促进各成员国政府清正廉洁，给予每个成员国、每个企业平等参与政府采购的机会，增进政企关系，为完善RCEP政府采购内容、逐步开放政府采购市场奠定基础。
二是对接国际经贸规则，奠定GPA谈判基础。于中国而言，RCEP包含政府采购市场发育程度较高的国家，例如实行绿色政府采购制度并为GPA成员方的日本。中国在与其进行政府采购合作过程中，对方成熟的政府采购制度体系能够反映出中国政府采购制度的缺失，有利于中国进一步学习、对接国际政府采购高标准。不仅如此，作为中国目前政府采购开放承诺最高的区域贸易协定，RCEP提供了一个区域范本，有利于中国在区域层面研究和识别开放政府采购市场的成本和收益，以便在未来谈判中合理纳入实体清单，制订门槛价。通过国际合作优化国内采购程序，调整成本和收益开放政府采购市场，为我国尽快加入GPA提供理论参考和现实基础。
三是扩大市场机遇，助推高质量“引进来”和“走出去”。对企业而言，从国内视角来看，开放政府采购市场释放出中国积极参与国际经贸规则治理，维稳后疫情时代经济复苏的积极信号，加之中国巨大的市场潜力，不仅能够吸引更多RCEP其他缔约方的高质量外资，拉动国内经济发展，还能够使国内生产型企业乃至消费者享受区域内质优价廉的商品，降低生产成本，提升收益水平。从“走出去”看，开放政府采购市场意味着巨大的市场机遇，搭建政府采购项目合作平台，给予国内企业参与其他缔约方政府采购项目强有力的制度保障。总而言之，RCEP政府采购市场开放从国内国际双循环角度促进企业公平竞争，形成新发展格局下参与国际经济合作和竞争的新优势。
基于RCEP政府采购的应对策略
政府采购向国际化方向发展是必然趋势。RCEP生效后将促进各方在更高水平和更宽领域上加强合作，我国也应以RCEP生效作为新起点，推进国内政府采购市场的开放，帮助企业了解国际政府采购市场，促进全球政府采购市场的公平竞争和共赢共享。
一是认真研判成本与收益，为GPA谈判提供依据。加入GPA是中国—澳大利亚FTA、中国—韩国FTA、中国—瑞士FTA、中国—冰岛FTA双边开放政府采购市场的前提条件，也是中国融入国际市场的必要门槛。世界贸易组织秘书处预估，中国加入GPA将带来0.4万亿至1.2万亿美元的市场规模，因此，从国家层面推进GPA谈判重要且必要。首先，以GPA成员国以及中国周边国家签订的具有法律可执行性的FTA政府采购条款为参照，计算中国目前已生效FTA中政府采购市场开放的成本与收益。其次，重点关注发达国家在参加实体和覆盖范围的关键保留，按照国际形势发展和国情适时调整出价范围和门槛价。最后，需要争取一定的过渡期，给予中国国内法律体系调整和产业转型的窗口期，以便适应区域政府采购市场。
二是以RCEP生效为契机，推进中日韩政府采购合作。RCEP框架下加快中日韩谈判步伐，纳入比RCEP更具法律可执行性的政府采购条款。其一，从覆盖范围上逐步扩大，可采用分阶段的形式分别纳入中央政府实体、地方政府实体和其他实体。其二，以正面清单形式列举采购货物、工程和服务的具体内容，可在一定期限后转为负面清单。其三，推进招标过程规范化，明确信息公布、参加条件、招标程序等内容，实质意义上加强合作。其四，设置政府采购委员会或联络点，落实承担透明度义务和处理争端的机构。
三是引入环保机制，适时推广绿色政府采购。借鉴日本等国在环保领域的发展经验，将环保纳入政府采购制度，并建立相应配套措施。结合区域特征，明确绿色采购目标、范围以及产品占比要求；落实鼓励机制建立环保企业名录，给予价格优惠和政策倾斜；建立并及时更新绿色产品认定标准、环保企业认定标准以及配套管理体系，必要情况下可邀请第三方评估机构对绿色政府采购项目进行评估和监督审查。
四是建立国内配套措施，优化政府采购营商环境。强化事前公开、事中事后监管机制，建立以信息公开、监督审查、信用管理三大板块为核心的管理平台。一要有序推进政府采购意向与合作，建立政府采购信息常态化公示制度和公共资源交易平台，明确政府采购的基本元素，提高信息透明度。二要完善诚信管理，做好代理机构、评审机构、供应商的信用评价，保障各类采购市场主体的合法权益，推动构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系，有效保障各类市场主体平等参与政府采购活动的权利，激发市场主体活力。
五是健全政策落实机制，发挥采购促进经济社会发展作用。制定基于特定政策目标的配套制度，例如在创新促进方面，明确创新产品认定规范，建立系统的创新产品优先采购制度和推广制度，促进创新产品研发以及规模化应用。在促进中小企业参与政府采购方面，督促采购人切实贯彻落实预留份额、价格评审优惠、采购合同分包、信用担保、监督等既有规定，支持中小企业以及推进优先采购落后地区农副产品、支持巩固脱贫攻坚成果等政府采购政策措施，充分发挥政府采购对促进经济增长的功能作用。在便利化方面，推进“互联网＋政府采购”，完善电子化交易平台，实现招投标全过程电子化，提高政府采购的效率和效益，提升供应商参与政府采购项目的便利程度。
郑航，南京大学商学院 韩剑；中国（江苏）自由贸易试验区研究院
来源： 《中国发展观察》2022年第1期
