张贤明 张力伟：国家纵向治理体系现代化：结构、过程与功能
递归制结构充分发挥其效能也在于通过技术手段赋能并调整组织结构。以“互联网+”、大数据、物联网、人工智能、区块链等为代表的现代信息技术，不仅推动了人类社会的巨大进步，也引发了国家治理的深刻变革。伴随着治理对象的多元化需求，政府治理将通过调整自身的组织结构重塑一种新型的网络化格局，具体表现为政府治理通过缩减中间层级以确保不同主体发挥自身的治理能力，而信息技术的快速发展使得当代中国的治理形势发生了深刻变化，传统分层级、分区划、分部门的政府治理体制机制的有效性日益受到挑战，这就要求政府重视国家治理能力建设。技术现代化通过发挥其在国家治理的信息共享、业务整合、流程重塑等方面的内在优势，成为提升国家纵向治理效能的重要手段。递归结构不仅要全面盘活组织解决问题的效能，也要使组织沟通更为便捷。一方面，信息系统和网络技术在现代国家治理中的广泛使用能够实现治理信息的互通共享，有效解决信息碎片化问题。政府部门通过数据整合、系统整合、过程整合等构建的信息交换机制、信息共享模式，能够实现政府部门之间、政府与社会之间的信息共享，进一步提升政府治理能力。另一方面，信息技术的运用能够提升治理体系的敏捷性，即以信息与通讯技术和敏捷软件开发工作方法为基础，以提升治理能力和公共责任为目的，具有适应性、灵活性与回应性的创新型治理模式，使组织能够根据实时数据有效、快速地回应特定问题。
三、以“执行活力”畅通国家纵向治理体系的“政策梗阻”
治理过程也是政策过程。纵向治理体系作为政策过程的重要制度载体，深刻地影响了治理效能的发挥。聚焦政策过程，治理效能能够被充分发挥出来，取决于政策执行环节的有效与否。纵向治理体系具有繁复的层级性，其中的政策梗阻问题是盘活治理效能的重要障碍。由此，现代化的纵向治理体系必然要以破除政策梗阻为目标，以治理效能为导向，全面提升政策的执行活力。
（一）纵向治理过程中的“政策梗阻”问题
纵向治理体系的政策过程是指在中央政府与地方政府体制环境的相互作用下，政策通过主、客体在各个环节相互衔接所构成的动态运转过程。自上而下的政策过程一直是考察中国政治的核心议题：一方面，学术界主要关注中国国家治理中的决策机制，例如学界已形成了理性决策模型、权力斗争模型、讨价还价模型、竞争性说服模型等关于我国纵向治理体系中政策过程的不同解释模型与分析框架。另一方面，对自上而下的政策过程进行结构化的解释，例如提出“行政发包制”等理论框架。
简要地看，纵向治理的政策过程存在着这样几个特征：第一，上下级是一种委托人和承包人之间的关系，委托人（发包方）拥有正式权威（如人事控制权、监察权、指导权和审批权）和剩余控制权；承包方具有具体的执行权和再决策权，并且承包方还以自由裁量权的方式享有许多实际控制权。第二，由于组织内部层级链条产生的监管成本问题，为了强化组织控制、保障组织目标顺利实现，政策过程的“层层加码”是一种行之有效的激励机制。但是，越到基层，层层加码就会愈发走样，甚至演变成“为达目的不择手段”的“一刀切”。第三，中间层级可以利用多层级“委托-代理”中的信息盲区来歪曲政策或者制订“土政策”来保护地方利益，例如周雪光所提到的“共谋”。
根据文献检索以及现实公共行政的运作实践，我们不难发现这些不同现象背后反映出来的本质性问题，即政策过程中执行环节的活力不足问题。首先，纵向治理体系中，政策过程出现的“梗阻”问题或者行为异化问题往往集中于基层。作为政策执行的“最后一公里”，基层政策执行出现问题将造成整个治理效能输出的梗阻。中国纵向治理体系的多层级“委托-代理”关系可以进一步抽象为“委托方—管理方—代理方”，那么在政策执行中，代理方所执行的政策并非委托方政策的原初状态，而是经过管理方二次决策后的政策。这意味着，管理方与代理方之间的政策衔接导致了发生在基层的政策异化，其中，管理方要对政策异化承担着更多的责任。一方面，基层“位卑权小”，面对着上级的组织控制以及自身极其有限的资源环境，基层政策执行并没有异化政策、歪曲执行等越轨的客观条件，反而只能够通过避责等形式来应对上级的层层压力。另一方面，中间层级作为衔接顶层与基层的特殊层级，在政策沟通以及资源汲取与分配方面扮演着重要角色，尤其在资源获取方面，中间层级既可以截留上级的资源，也可以汲取下级的资源，成为极易寻租的层级。单从“共谋”与“避责”两种异化行为中看，中间层级既可以在共谋中获得最大利益，也可以在避责中将风险转嫁给下级。
其次，激励机制是影响政策行为的核心变量。激励的强度深刻地影响了组织行为，让自上而下的政策过程处于“过松”与“过紧”的波动之中。为了规避负激励的风险，政策执行只能采取各种规避问责风险的行为。激励机制作为组织的核心要素之一，既是组织有效控制的根本手段，也是组织行为“越轨”的根本诱因。基于纵向治理的事实，代理人若认为组织激励同自身的付出并不对等，就会倾向于利用信息不对称的优势获取租金。为了打破地方主义，消弭腐败的土壤，巡视制度以及群众路线等举措在相当程度上打破了多重委托-代理关系中的信息盲区，避免了地方对信息的操纵。与平衡信息不对称相伴的是对各种越轨行为的严格惩戒，这就可能在打破地方信息优势的同时进一步“束缚”地方行为，成为地方“避责”的内在机理。所以，负激励的强度过大，组织行为就会以规避惩罚风险为导向。这一原则事实上说明了纵向治理中“一管就死、一放就乱”的怪圈，尤其在中国这种超长的层级链条中，由激励机制变化所导致的组织行为波动，就显得更加凸出。
抽象地看，政策过程中的每一个层级中的每一个组织都是行动者，每一个政策行动者都具有自己特定的能力、认知以及偏好。但是，三个要素整齐划一的组合很难存在，尤其在中国纵向治理这样复杂的纵向层级关系与横向部门关系中，不同行动者的能力、认知与偏好差异是一个颠扑不破的定论。在此基础上，如何在这种过程复杂性中寻求调整的政策过程的最优解，也成为国家纵向治理体系现代化的重要任务。
（二）纵向治理政策过程的“执行活力”
为了实现多层级委托-代理关系中的有效治理，一个简明的方案是清晰地界定整个体系的所有权结构，通过明确不同层级的所有权来防止职责的真空。但是在界定所有权结构的基础上，委托人意欲使代理人满足其意图，仍需要通过激励手段来约束代理人的行为。一般来说，委托-代理关系中的激励以结果为导向，但随着结果导向的激励所引发的新问题，有关委托-代理关系的研究开始强调行政程序中谈判的重要性。然而谈判极耗精力与成本，在中国国家治理这样庞大的规模与负荷下，由于中央和地方的利益取向不一，特别是各省诉求不同，导致决策过程中国家和省级政府经常出现“一对多”谈判的博弈格局；再加之繁复的层级关系，整个政策过程的谈判就会演变为金字塔式的网状沟通模式，整个国家治理效能可能会在谈判中被耗尽。因此，对于中国的纵向治理体系而言，政策过程的调整优化并不在于寻求如何规避委托-代理中所存在的特定问题，而是探讨何种优化手段能够将政策效能激发出来，实现帕累托优化。根据我们对纵向治理体系政策过程根本特征的分析，如果说问题表现为政策执行的梗阻，那么政策过程的优化也就应该聚焦于通过“基层优化”以及激励机制调整来实现整个政策过程的“执行活力”。
借鉴委托-代理关系中合理的所有权结构，激发政策过程的“执行活力”首先要清晰地明确纵向治理体系不同层级的角色与功能。既要分析纵向治理体系中不同层级的功能定位，也要以清单式的分析方法总结不同层级的权责具体内容。一方面，理解不同层级的功能定位，就是明确中央与地方“两个积极性”所表达的权责关系的具体指向；另一方面，总结不同层级的权责的具体内容，在于将合理的权责分配加以制度化、法定化。具体来说，阐释纵向治理自上而下不同层级权责的功能定位与具体内容，可以从三个方面展开：第一，深刻理解“两个积极性”中“顶层设计”与“全国一盘棋”，以及地方积极性中灵活性与创新性的具体内涵，明确中央与地方之间权责关系在统一性和灵活性之间统合发展。第二，分别阐释中央和地方的具体事权，明确中央层级与地方各层级之间的具体事权，为划定纵向治理体系的权责清单，构建科学化制度化的权责关系奠定基础。第三，梳理与总结中央与地方的共同事权，并分析共同事权在中央和地方之间的合理分配原则，为破解央地权责矛盾提供借鉴。
其次，政策过程诸环节的设计与实践要同组织外部的环境相适应。激发组织能力、盘活政策效能要使组织与其所面对的特殊环境相适应。作为一个巨系统，治理体系需要将压力分散开来以缓解整个系统承担的压力。治理体系压力主要来源于外部的环境，如果子系统不能契合于外部环境，那么治理体系就无法消化与解决外部环境带来的风险与问题。优化上下级权责结构，要在保证治理体系自上而下稳定性的同时，充分尊重地方职责的区域性、动态性与灵活性。第一，探讨优化纵向治理体系职责同构的限度与原则。高度统一的体制并不能适应现代社会经济、社会、文化、生态等多领域问题的复杂性，但是治理体系也不能完全脱离职责同构的框架。因此，要分析打破职责同构的限度，保障组织的宏观统一与微观灵活的平衡。第二，阐释地方各层级灵活设置区域性、功能性机构的原则，分析其权责分配的限度以及管理模式。优化上下级权责结构要明确地方设置的特别机构的权责限度以及管理模式，明确对其授予多少权力、分配多少资源的界限，并明确其机构归属以及人事关系。第三，分析限制地方分离主义的措施。历史上集权与分权的关系变革表明，在长链条的组织内部委托-代理关系中，赋权地方很容易形成滋生“地方保护主义”“地方分离主义”，为了打破地方的寻租空间，要进一步通过制度建设来监督地方的履责情况，着重监督地方是不是树立“以人民为中心”的理念，充分运用地方资源回应公众、服务社会。
最后，重新调整激励机制，统合“对上负责”与“对下负责”以及“问责”与“容错”之间的关系。责任评价机制是激励治理体系中责任主体履责的基本手段。激励机制的设计深刻地影响着组织行为，因此，实现责任评价的科学化是保障纵向治理体系中不同层级的履责行为的制度前提之一。第一，分析目前纵向治理体系中责任评价机制所存在的问题。从现实中看，纵向治理体系中中央与上级掌握着对下级的“检查核验权”，甚至通过“一票否决”等强激励来保障履责。因此，下级的履责目标往往聚焦于上级的考核目标，进而造成了回应公众能力与动力的不足。然而，政策目标模糊是国家治理政策过程的重要特点，(点击此处阅读下一页)
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