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王联:新冠肺炎疫情下难民问题对欧盟的冲击与挑战

更新时间:2022-01-15 23:50:03
作者: 王联  

   作为外来人口主体的难民和移民,近年来成为欧洲形形色色的民粹主义和民族主义者反欧盟、反移民、反欧洲一体化的主要对象。他们试图将欧洲内部的经济和社会分化归罪于外来难民和移民。控制疫情蔓延的边界管控给了他们排外的正当理由,而难民作为整体则成为解决欧洲内部问题的代罪羔羊。在这场突如其来的病毒大流行中,往年欧洲联合具有的优势被击得支离破碎,各成员国自行其是,呼吁欧洲团结的声音虽然响亮,但实际效果却非常有限。简单来说,新冠肺炎疫情加剧了欧盟各国的经济停滞乃至衰退,而经济危机促使各国不得不减少对难民事务的支出,导致难民和非法移民状况更加恶劣,困扰各国的社会不稳定因素日益凸显。随着新冠肺炎疫情持续时间不断拉长,边界封锁变得越来越困难,外来难民或移民的总量将进一步增加,处境各异的欧盟各国围绕难民和移民问题上的分歧与裂痕或会再度扩大。

   (一)政治上冲击欧洲联合进程,“团结”成了当前欧盟领导人说得最多的词语

   欧盟委员会主席冯德莱恩在提出有关移民和难民庇护的新协议时指出:“我们将采取人道主义的方式,在海上拯救生命不是可做可不做的。那些履行了法律和道德义务的国家,以及(比其他国家)更容易受到难民和移民问题影响的国家,必须能够得到我们整个团结的欧盟的帮助,每个国家都必须站出来承担责任。”

   由于新冠肺炎疫情造成的难民问题的新危机,特别是2020年9月初希腊莫里亚难民营大火后,如何团结一致共同应对欧洲的难民问题,成为摆在欧盟委员会和各国政府面前的重要话题。9月15日,德国宣布接收困在希腊的1500名难民;23日,法国宣布接收莫里亚难民营中的500名未成年人。同日,欧盟委员会正式提出一项新的移民与难民庇护协议(New Pact for Migration and Asylum),期望在2021年底能得到欧盟各国的认可和接受。新协议包括外部边界管理、难民接纳和遣返政策、海上搜救与安置、申根区自由迁徙以及和第三方国家开展合作等内容,新协议还去掉了强制各国接受难民配额的现有做法,强调任何成员国都不应承担不成比例的责任,所有成员国都应在持续的基础上为团结作出贡献。

   联合国难民署和国际移民组织对欧盟提出的新协议表示欢迎,这两个组织还呼吁在欧盟内部进行更多可预测的难民重新安置工作,并与希腊政府、欧洲委员会、泛欧庇护支持办公室以及联合国儿童基金会等机构合作,积极支持将难民和庇护寻求者从希腊诸岛安置到其他地点的实际行动。联合国难民事务高级专员格兰迪(Filippo Grandi)表示:“新协议为欧洲提供了机会,表明它可以维护基本的庇护权,同时在务实的政策上进行合作,以确定需要国际保护的人并对此承担责任。”国际移民组织总干事维托里诺(António Vitorino)也表示:“我们期待着新协议为欧洲提供一个机会,通过安全、有序、包容和以人权为中心的方式,重新构想移民和人口流动方面的治理工作。”

   不过,欧洲各国在难民和移民问题上持两极分化的立场并不是新鲜事。如同英国《卫报》评论的那样:“寻求庇护者的数量现在下降了,但对许多欧洲国家来说,移民‘危机’永远不会结束。这是因为问题从来都不是关于数字的。欧洲在边境控制、庇护申请及强制或自愿‘团结’等问题上的无休止争论,隐藏着一种更加黑暗的讨论和更深的分歧。傲慢与偏见是阻碍欧盟更好管理移民政策的真正障碍。”欧盟各国能否就新协议达成共识,新的难民和移民政策何时上路,还都是未知数。

   现在能确定的是,一部分人已经公开表示协议针对非法移民不够强硬,而另一部分人则认为新协议不够人道。尽管事先已就新协议征求过维谢格拉德集团四国的态度,但捷克总理安德烈·巴比斯(Andrej Babis)还是在9月24日的一场新闻发布会表示,“这些规定对我们来说是不可接受的”。而人权观察组织欧洲分部副主任朱迪斯·桑德兰(Judith Sunderland)则强调,“(新协议)实际上没有多少新东西,而且,总体来看新东西是可怕的”。总部位于柏林的智库欧洲稳定倡议(the European Stability Initiative,ESI)主席杰拉德·克劳斯(Gerald Knaus)对此现象的看法可谓一语中的:“(欧盟的)新协议试图调和成员国之间无法真正调和的两种极端立场。”因此,鉴于此前欧洲各国围绕《都柏林协定》展开的长期争吵与对立的情况,任何对新协议充满乐观期待的想法可能都会遭遇现实的无情打击。更何况欧盟领导人给达成新协议设定的时间节点是在2021年底。在接下来的一年里,欧洲各国在难民和移民问题上能否做到“团结”还有待进一步观察。

   (二)欧洲经济上短期复苏无望,极右翼民粹主义进一步抬头,难民人口成为欧洲民粹主义者反对和攻击的对象

   近十年来欧洲债务危机之下,右翼民粹主义力量在欧洲逐步抬头。2015年的难民危机使这一发展态势进一步加剧,大量穆斯林人口的集中到来及由此产生的社会、安全问题,使移民问题再度成为欧洲各国关注的焦点之一。而今由于债务危机迟迟未解决,难民危机虽有缓解但新冠肺炎疫情又接踵而至,欧洲经济整体发展低迷,各国社会问题丛生,政府应对乏力。民粹主义势力往往以此批评和攻击政府的移民政策,借机鼓动反欧盟、排外和反“伊斯兰化”的民粹主义。一些欧美国家的右翼和极右翼保守势力借助变化了的内外形势,特别是中下层民众对经济增长迟缓、衰退,以及社会各阶层不平等加剧的不满,而把外来移民、资本和不同文化当作反对和攻击对象,在固化内外不同身份差异的基础上,高举反外、排外的民族主义旗帜。

   无论作为一种思潮,还是作为一种运动或斗争策略,欧洲各国的民粹主义其实并没有统一的内涵。法国国民联盟、意大利五星运动、德国选择党、奥地利自由党、匈牙利青年民主战士联盟、瑞典民主党、波兰法律与公正党、丹麦人民党、荷兰自由党等,虽然具体主张各有不同,但都集结在“反移民”甚至“反伊斯兰”的旗帜下,在本国政治角逐中获得越来越多的选民支持,加剧社会内部的分化与对立。正如欧洲学者分析的那样,“毫不奇怪,在欧洲社会中将移民描述为他者以及拒绝移民,一直是民粹主义政党崛起以来在欧洲的共同立场之一”。2019年欧洲议会选举,虽然民粹主义者没能赢得多数席位,但极右翼民粹主义的势力有所增强也是不能否认的客观事实。他们在欧洲议会现拥有近四分之一的席位,这一结果如同萨尔维尼(Matteo Salvini)领导的北方联盟在意大利的实力,以及勒庞(Marine Le Pen)领导的国民联盟在法国的影响力。在英国,法拉奇(Nigel Farage)领导的退欧党取代先前的独立党,不仅从工党和保守党手中获得相当多的选票,而且成为英国民粹主义政党的新代表。在匈牙利,总理欧尔班(Orbán Viktor)执政已达10年之久,其巩固政权赢得选举的主要政策与手段,大多来自基于民粹基础之上的民族主义政策。坚定而明确地反移民、反伊斯兰的立场以及对欧洲联合的质疑,是其主动回应民粹、甚至进一步挑起民粹的惯用手法。

   民粹主义在当下欧洲政治中的蔓延,已是不争的现实。而新冠肺炎疫情引发的恐惧和不确定性,进一步加剧了欧洲民粹主义者对难民和移民的仇恨和敌意。显然,新冠肺炎疫情在欧洲的蔓延,无疑无助于当前难民危机形势的改善。

   四、小结

   回首2020年,只要国内党争找不到解决办法、全球复苏发展未见起色、新冠肺炎疫情短期内无法控制下来,则欧洲各国反移民的民粹主义和民族主义就还有进一步兴盛的机会与可能。民粹和民族主义竖起的藩篱,就会将国内问题对外化、外部因素国内化,这一常态也必将在欧洲一些国家持续存在。

   面对欧洲内部民粹主义的兴盛和国际场合民族主义的回潮,困扰欧洲国家的难民和移民问题的确给欧盟接下来的发展带来更多挑战,单靠一国闭关锁国或是单打独斗,显然不能解决问题,欧盟各成员国需要通力合作,共同应对。

   总之,2020年在新冠肺炎疫情影响下,欧洲各国在难民和移民问题上的固有分歧进一步加大,原本就复杂的社会、经济和政治原因,加上新冠肺炎疫情的冲击,影响所及不仅局限在南部地中海沿岸国家内部,更波及其他国家,从而构成当前欧洲政治中的突出现象。因此,如何带领欧盟成员国合作应对新冠肺炎疫情下难民和移民问题的冲击,不仅仅只是欧盟领导人和当前的轮值主席国德国等少数几个国家的事,而是带有全欧影响的地区乃至国际大事。未来合作应对之路可以说道阻且长。

  

   注释略,请查看原文。

  

   王联,北京大学国际关系学院教授

   来源:原文刊载于王缉思主编:《中国国际战略评论2020(下)》,世界知识出版社,2021年12月版;北京大学国际战略研究院

  


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