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胡澎:日本“多元协作”的构建与展开——以地方自治体与非营利组织的关系为中心

更新时间:2022-01-12 00:53:27
作者: 胡澎 (进入专栏)  

   内容摘要:20世纪90年代以来,日本社会面临诸多问题,民众在生活上的不安、烦恼日益增多,需求也日渐多元,单靠政府部门来提供公共服务、实施公共事业,很难满足民众的需求。因此,“多元协作”这种新型的公共服务方式在摸索和实践过程中被构筑起来,政府部门、非营利组织和企业等多元主体在平等基础上,合理分工、互动合作、相互依存、相互补充、相得益彰地开展公共服务,解决公共问题。特别是在日本的地方社会,地方自治体与非营利组织建立起了一种相互补充、相互协作的伙伴关系,联手开展了一系列解决社会问题的活动,取得了良好的效果。随着政府和非营利组织的推动,“多元协作”的活动空间也越来越大。

  

   关键词:多元协作  非营利组织  社会问题  自治体

  

   20世纪90年代以来,日本社会面临各种社会问题,例如,少子老龄化严峻,劳动力不足、地方社会失去活力、人际关系淡薄、非正规就业的年轻人增多、低收入群体的生活保障不健全、育儿环境不理想以及在“社区营造”[2]过程中出现的种种问题。同时,全球化和信息化的飞跃和进步,使得日本社会发生巨大变化,从集团社会向个人社会变化,从单一化向个性化发展,个人的价值观、生活方式日趋多元。

  

   诸多社会问题和民众的多样化需求,给日本的社会发展和社会治理带来了一系列挑战。而解决这些社会问题,单纯依靠政府,或者单纯依靠地方民间组织或是企业的力量都很难办到。针对这一社会现状,日本的政府部门、非营利组织[3]、企业、市民通过摸索和实践,逐渐形成了一种互助、互动、互相弥补的新型公共服务方式。这种在相互理解与信赖的基础上,拥有共同的目标,相互配合解决地区公共问题、提供公务服务做法被称之为“多元协作”,日语写作“协动”[4]。

  

   当今日本,仅仅依靠政府部门解决社会问题的时代已经结束,多样主体参与的社会治理的时代已经到来。目前,日本社会已经形成这样一种共识:一个充满活力的地方社会需要在“自助、共助、公助”的原则下,政府部门、非营利组织、市民、企业等各种力量最大限度地发挥各自长处,相互补充,相互支持,齐心协力去构建。特别是作为地方社会建设的主要承担者之一的非营利组织与地方自治体[5]结成伙伴关系,可以更好地应对当地的社会课题。

  

   一、何谓“多元协作”

   “多元协作”的概念最早是由美国印第安纳大学政治学教授文森特·奥斯特罗姆[6]在其1977年的著作《城市服务交付系统比较》一书中提出的。日本学者荒木昭次郎在其《参加与协动》一书中是这样论述“多元协作”的:“地域的居民与自治体职员相互协力,自治体在居民意见基础上予以判断、生产和提供具有公共性质的财政和服务的活动形态”[7]。日本的“NPO中心”[8]为“多元协作”下的定义是:不同种类、不同性质的组织为了达成一致的社会目的,在保持各自资源、特性的基础上,以平等的立场相互协力,共同采取行动。

  

   因此,“多元协作”是指那些有着不同经验、立场和信息来源的人或集团为了共同的目标,通过提供各自劳动力、资源等进行合作,并基于平等的立场相互支持。它具有以下几个要素:各主体享有共同的目标;主体自主、自律与平等;为了达成目标,各主体之间应各有偏重,相互弥补;各主体承担相应的责任;依据求同存异的原则,相互尊重各自特点,达成目标。

  

   “多元协作”也是一个比较宽泛的概念,既包括市民、市民团体、非营利组织、NPO法人、企业之间的“民民协作”,也包括政府与市民、非营利组织、企业之间的“官民协作”。与政府部门共同开展活动的参与方被称之为“协作伙伴”,既包括地缘居民组织、志愿者团体、NPO法人、其他市民活动团体等在内的非营利组织,也包括企业、学校等。政府部门与非营利组织之间的“多元协作”往往通过委托事业、发放补助金对活动予以资助或共同举办活动等方式。另外,通过人员之间的交流、人才派遣、提供设施和设备等“多元协作”的方式也比较常见。

  

   近年来,“多元协作”这一词汇经常在地方自治体与非营利组织合作开展地域活动或公共事业时使用。“多元协作”也是“社区营造”领域中一个不可或缺的概念。日本有学者在探讨地方社会治理的时候,提出“地域力”[9]的概念,认为“地域力”是由“地域问题的解决能力、社区治理、社会治理三要素构成的”,强调市民是解决地方社会问题和社区生活课题的重要主体。2000年前半开始,日本的多数自治体对“多元协作”越来越重视,在与非营利组织和市民活动相关的方针和政策中,“支援”一词成为核心词汇,“协动”(多元协作)一词在地方自治体的政策中被频繁使用。

  

   近十年来,随着“多元协作”的开展,大学与当地市民团体和企业合作与互动事例增多。社区活动、社会公益活动的开展开始更多地利用学校的设施和场所。[10]学生的学习小组、授课、实习等也更多地与当地志愿者和非营利组织的活动结合起来。也有大学教授和研究团队把所在地社会发展中存在的问题作为自己的课题,联系当地市民组织和企业,以产、学、研的合作方式开展活动。另外,近年来,日本企业的社会奉献活动也呈现较为活跃的状态。例如,爱知县开展社会活动的企业多达65.2%,其中拥有1000名以上从业员规模的企业占到了87.3%[11]。与非营利组织、志愿者团体有合作关系的企业数量也在不断增长。

  

   解决地方社会的公共课题固然是地方自治体的职责,但如果没有居民、町内会为主导的地缘组织以及以解决特定社会课题为目的的NPO法人、志愿者团体、公益法人等多主体的“多元协作”治理方式,很难有效地解决地方社会的诸多问题,也很难提高地方社会的价值。

  

   二、非营利组织的发展为“多元协作”打下了基础

   在“多元协作”出现之前,日本的公共服务一直是由自治体等行政方来提供的。在日本经济高速增长时期,随着经济的蓬勃发展,法人税等税收随之增加,行政承担了几乎所有的公共服务。市民将收入一部分交税,也理所当然地认为公共领域自然应该是政府负责。但由于日本社会长期存在政治家与企业家之间结成的利益关系(即“金权政治”),特别是田中角荣、竹下登、金丸信等一系列政治腐败案曝光,令民众对政府、政治越来越不信任。与此同时,20世纪90年代以来,健康、护理、教育、环境、育儿、雇佣等与民众息息相关生活领域社会问题复杂多样,需要专业化的应对,而行政为中心的公共服务基于公平、平等的观点,难以一一应对。一些自治体的工作人员往往照章办事,不善于听取市民的声音。

  

   1995年1月17日发生的阪神淡路大地震损失惨重,但也给日本非营利组织的飞速发展创造了契机。灾后,日本各界都在探讨如何建立有利于非营利组织发展的环境,特别是法规的构建。1998年3月《特定非营利活动促进法》(NPO促进法)[12]出台,极大地鼓励和刺激了NPO法人的出现。

  

   20世纪90年代中后期以来,伴随着市民对行政的参与意识的提高,市民开始行动起来,依靠自身力量去发现问题和解决问题。据日本内阁府公布的数字,截至2017年11月30日,日本认证的NPO法人有51779家。[13]作为公共服务的供给主体之一,非营利组织的活动已经渗透到日本社会的方方面面,如:绿化美化社区环境;为高龄老年人、残障人士、独居老人送餐到户,对术后或有残疾的老年人进行康复训练;陪伴独居老年人聊天、购物;开办小规模多功能设施,为有需求的老年人提供上门护理服务、短托服务或日托服务;针对有育儿负担的双职工家庭,提供对生病儿童的临时保育;设立社区育儿沙龙,提供图书借阅和育儿咨询服务;开展废旧物资的再生利用;将社区闲置的住宅、空地、店铺、公园加以改造和利用;对低收入家庭进行生活援助;对在日外国人进行生活支援等。

  

   非营利组织的活动涉及文化教育、社区营造、国际援助、人权保障、灾害救助、男女平等、环境保护等市民关心的领域,提供更具专业性、技术性的服务,解决了民众日常的生活困难,有效地弥补了政府在公共服务方面的不足,深受民众欢迎。据报道,2010年前后在大阪市内设有办公地点的NPO法人达1300家,还有多家没有法人身份的志愿者团体、地域活动团体。这些民间组织在福祉、环境保护、青少年培养、社区营造、国际协力等领域开展了丰富多彩的活动。2010年,当地一家团体“名古屋都市中心”[14]通过“社区营造活动资助制度”对155家非营利组织进行了资助。再例如,位于大分县南部与熊本县接壤的竹田市是一座历史名城,有多处具有文物保护价值的武家屋敷[15]、寺院群以及老建筑物。近年来,伴随着城市人口的大量减少,商业向国道沿线集中,城市中心部呈现衰退迹象。该市政府希望恢复“城下町”的传统风貌,以吸引游客,重振当地经济。NPO法人“竹田街道会”作为居民与行政之间的平台,与政府部门在街区环境整治以及建筑物的修复、设计、经费等方面相互协作,推动了当地的旧城改造和文化风貌的恢复。2003年该市被国土交通省授予“美丽街区优秀奖”,成为非营利组织与当地自治体合作一个成功案例。

  

   “多元协作”是以非营利组织、市民的广泛参与为前提的。由于非营利组织对地方社会、社区具有很强的责任感和使命感,具有政策提案的能力,因此对于当地行政的参与也逐渐扩大。有的非营利组织进入地方议会参与讨论和表决行政方案和政策,也有的从方案和政策的制定到实施整个过程进行全方位参与。

  

   对于非营利组织来说,“多元协作”的意义不容低估。首先是“多元协作”扩大了非营利组织的活动范围,增加了其服务社会、实现社会使命的机会,促使得其更加活跃。另外,“多元协作”促进了自治体与市民对非营利组织的理解。同时,“多元协作”也对非营利组织的自我成长十分有利。非营利组织大都存在着缺少人才、缺少资金、缺少信息等问题,经营困难乃至被迫解散的非营利组织不在少数。非营利组织与自治体的合作可充实其活动资金,扩大其影响,使之更有效地解决社会问题。

  

   三、“多元协作”体系的构筑

   日本政府部门对非营利组织的态度从忽视到逐渐重视、再到积极推进有一个渐进的过程。“多元协作”在日本的构筑与展开,与日本政府部门的推进以及制度化建设有着密切的关系。

  

   (一) “多元协作”的制度化和透明化进程

20世纪70年代,一些地方自治体对市民活动给与一定的支持,但尚未得以普及,也没有形成任何制度。20世纪80年代末“泡沫经济”崩溃以后,日本经济陷入战后时间最长最严重经济低迷期,雇佣环境恶化,财政困难,公共预算受到极大限制。为了阻止财政状况继续恶化,缩减不必要的开支,重振经济,日本推行了以建立“小政府”为目标的行政改革。到了20世纪90年代,市民的公益活动日渐活跃,1993年到1994年的国民生活审议会上曾针对市民公益活动是否应该设立法人制度和给与税收优惠政策进行过讨论。1995年阪神淡路大地震之后,政府部门与市民团体之间不可或缺、相互补充的关系逐渐被认可,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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