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贺雪峰:权力收放的周期

更新时间:2022-01-03 12:09:09
作者: 贺雪峰 (进入专栏)  

  

   中国央地关系,从坏的方面讲是“一放就乱,一收就死”,从好的方面讲是“一乱就收,一死就放”,正是通过收收放放的艺术,调动各方面积极性,新中国在不长的时间就完成了工业化,进入到中等收入阶段,正奔向社会主义现代化强国的目标。

   一、

   自秦汉以来,中国已实现二千多年集权大一统体制。集权、大一统表现在两个方面:第一个方面是秦汉以来一直实行郡县制,中央集权,地方由中央下派官员进行治理。中国真正的封建体制出现在秦汉之前。第二个方面是中央权力是集中统一的,是不分权的,不存在三权分立之类的制度安排。所有国家权力集中为一元最高权力。

   中国历史悠久,地域广大,人口众多,当前时期,中国有五级政府建制,分别是中央、省级、市级、县级和乡镇。此外还有行政村这样一级行政建制,只是行政村并非一级政权而是自治性质的层级。

   当前时期,从乡村两级来看,总体来讲事务繁多,可以用“5+2”,“白加黑”来形容。乡村两级干部非常忙,主要是要完成上级部门安排的各种工作任务。

   当前乡村干部忙到什么程度呢?乡村干部除了完成上级部门安排的各种任务,几乎没有时间去真正接触群众了。也就是说,当前基层治理中出现了内卷和政权悬浮,陈义媛称之为“内卷的政权悬浮”。当前乡村干部要完成的上级任务,绝大多数是上级政府布置下来的惠民工程,就是为农民提供公共服务,比如精准扶贫、人居环境整治、农村产业发展、发展集体经济等等。尤其在十八大以后,中央加大了对农村的财政转移支付力度,大量国家财政资源通过部门转移进入农村。与资源下乡同时的就是部门规范、程序和要求的下乡,就是检查的下乡,就是考核排名的下乡。每个部门都向基层布置任务,对基层进行考核,每个部门都希望为农民做好事,减少工作中可能发生的意外,每个部门也因此倾向对基层提更严格要求,进行更严格考核。甚至,部门为了卸责而按顶格要求对基层进行考评,要求基层按防一万的人财物力来防万一,由此造成基层工作的无比繁杂。基层人财物资源有限,就只能用形式主义应对。形式主义不能解决实际问题,却耗费了基层大量人财物力资源,搞得基层疲惫不堪。

   之所以部门可以对基层提出各种要求,进行严格考评,甚至对基层工作一票否决,是因为中央要充分调动地方和基层工作积极性,一方面要对地方工作中的玩忽职守甚至贪赃枉法进行惩罚,一方面要求地方干部真正干事创业。对犯错误的地方官员进行严惩,对干事创业官员进行重奖。中央权力指挥棒下面,必须令行禁止,地方不能够自行其是。中央权力指挥棒是通过中央各个部门向下延伸的,表现出来就是部门权力增大,条条对块块、上级部门对下级政府的监管与检查。上级部门和地方政府,所有压力都要落实到基层,乡村干部很繁忙也就是自然而然的事情了。

   中央加强对地方的管理,严标准高要求,顶格管理,部门就会跟上中央要求,地方政府也就会积极回应,结果就很可能是上层要求越来越多,且层层加码,到了基层就必然是不堪重负,只能以形式主义应对。上级部门为防止基层形式主义应对,利用各种技术手段,更多检查监督,更严厉惩罚措施,以及对出现事故的顶格处理,来防止基层形式主义,基层虱多不痒,在人财物力资源稀缺的情况下面,就不得不更加认真地搞形式主义,并因此严重影响到基层实际工作,尤其缺少时间和资源来解决基层治理中真正重要的实际问题,也就造成了基层治理中当前普遍存在的内卷的悬浮,治理空转。

   也就是说,随着中央权力向下强有力的渗透,到达基层时,可能造成基层活力不足,基层治理的空转与内卷。

   中央为调动地方和基层的积极性,也就开始放权,允许地方政府和基层组织因地制宜,采取符合当地实际的治理方案,工作重点,并且对地方治理中出现的各种问题采取比较包容的态度。中央容错,允许地方因地制宜地探索,限制部门对地方和基层指手画脚,地方和基层工作积极主动性上来了,因地制宜合乎地方实际的各种工作就可以开展。地方具有活力,用比较少的人财物力就可以比较精准地解决地方治理中的各种难事,地方和基层治理就不会空转,而是有效率地运转起来。

   地方与基层因地制宜具有活力的体制运转,很容易变成地方和基层借口地方特殊性,规避中央监管与要求,地方与基层对中央要求采取变通对待,有些变通的确是与地方特殊性有关,更多且越来越多变通则是将地方特殊性当作乱作为的借口。持续一段时间,中国地域广大情况复杂的情况下面,地方治理乱象频出,甚至“政令不出中南海”。

   中国是集权制国家,地方治理乱象频出,这些乱象所造成的问题比地方积极性带来的好处更多时,中央就开始收权,通过部门向地方提要求,严格监管,中央也就进入新一轮收权阶段,政令跨出中南海,令行禁止,地方主体性减弱,基层治理中的形式主义再起。

   二、

   当前阶段基层工作繁复不可持续,就说明中央收权到了上限,应当开始放权周期了。放权一段时间,地方活力恢复,基层治理因地制宜,再之后就可能造成地方自以为是甚至不听指挥的乱象,中央就要开始收权周期。

   也就是说,中国集权体制决定了,中央可以依据实际情况来决定何时放权,何时收权,这个实际情况的掌控是一门艺术,不存在究竟是放权好还是收权好的问题,只存在何时放权何时收权的问题。

   中国国家体制中的收权与放权存在周期,尤其是新中国进入加速现代化时期,国家必须要调动所有可以调动资源和积极性来建设社会主义国家,就一定要积极利用中国体制的优势,在收放权上、在央地关系上做好文章。

   中国央地关系,从坏的方面讲是“一放就乱,一收就死”,从好的方面讲是“一乱就收,一死就放”,正是通过收收放放的艺术,调动各方面积极性,新中国在不长的时间就完成了工业化,进入到中等收入阶段,正奔向社会主义现代化强国的目标。

   大概来讲,中国权力收放为10年左右一个周期。

   2021年4月16日上午

  


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