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秦前红 李世豪:纪委与监委互融的可能与限度

更新时间:2021-12-25 14:45:22
作者: 秦前红 (进入专栏)   李世豪  

   来源:《四川师范大学学报(社会科学版)》2022年第1期。

  

   摘要:在新一轮党政机构改革中,党统一领导下的“纪监互融”成为深化党和国家监督体系改革的典范性政治创举,昭示着在政治决断与宪法规范的二元张力下中国宪制的走向。“纪监互融”的基本点是在党的领导下,党的纪律检查委员会和国家监察委员会在价值追求、组织结构、职能安排、人员配置的互融状态中实现最佳治理功能。“纪监互融”是一个动态发展的过程,其融合的最终归宿不是“纪监合一”。在“党的领导、人民当家作主、依法治国”的宪法框架下,纪检监察机关应秉持“功能优化”的原则,在形成党和国家监督合力的同时,尊重和保障公民的基本权利。

  

   关键词:纪监互融;合署办公;纪检监察体制改革;宪法

  

   “改革是中国的第二次革命”。作为中国特色社会主义的领导核心,中国共产党历来是善于自我革命的政党。习近平强调,“新时代全面深化改革决心不能动摇、勇气不能减弱”。深化党和国家机构改革的举动表明了执政党将改革进行到底的魄力。党的十九大的召开拉开了新一轮党政机构改革的大幕。在“改革宪法”的逻辑下,作为深化党和国家机构改革的一部分,纪检监察体制改革在合署办公的实践中“摸着石头过河”。尽管纪监合署并非此次改革首创,但执政党在指明“最大威胁就是腐败”的前提下,重新配置出专门执掌监督职能的机关,这在我国历史上也较为罕见。在“政党主治”的法实证主义背景下,纪检监察体制改革不仅作为党和国家机构改革的“试验田”关涉着阶段性党政关系的塑造,而且昭示着在政治决断与宪法规范的二元张力下中国宪制的走向。

   自监察体制改革以降,关于纪检监察组织层面的学术研究成果颇丰,既有从“监察体制改革”、“国家监察”角度研讨监委的权力配置、监委同其他国家机关的关系等问题,也有从“合署办公”角度探寻党政合署(包括纪监合署)的问题与路径,但“纪委监委之间的融合关系”这一议题却很少被直接提及。“纪监互融”是指在深化党和国家机构改革背景下,党的纪律委员会与国家监察委员会在合署办公的基础上,在价值追求、组织结构、职能安排、人员配置等层面上不断融合的过程。本文认为,纪检监察机关之间关系的研究包括但不限于以下三点:(1)学科视野单一而缺乏法学关照,既有研究要么是从党史党建学、马克思主义哲学角度研究纪检机关,要么是从法学角度研究监察机关,但从交叉学科角度对于纪监互融现象的研究不足;(2)没有将党政合署与纪监互融区别开来,纪监互融不同于一般的党政合署,其以合署办公为基础,却是党政合署的最新发展样态,党政机关的融合程度远非一般的合署办公可同日而语矣;(3)缺乏对立统一、辩证否定与历史发展的视角。本文尝试在界定并阐明纪监互融的内涵和特征后,探析纪监互融的可能性与挑战,进而讨论纪监互融的限度。

   一  纪监互融的概念界定与法理阐释

   (一)纪监互融的界定与阐释

   回溯纪检监察体制改革的历程,可以发现,纪监互融现象是在作为“中国特色社会主义事业领导核心”的中国共产党领导的几轮大刀阔斧的改革后产生的。2018年宪法新修后,“党的领导”作为“中国特色社会主义最本质的特征”被写入宪法,监委的设立使得作为政治原则的“党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”走向法权结构化,纪委监委的合署办公昭示着“八二宪法”原有体制的重塑。在此全新法权结构下,党政关系呈现出愈加紧密的发展态势,即大密度党政合署合并。不同于大部门式的党政合署,纪监合署属于党的十九大周期内围绕职能相近的“党的工作机关”和“国家机关”之间的合署。

   纪检监察机关的合署办公是纪监互融的现实前提。“纪监互融”的基本点是在党统一领导下,党的纪律检查委员会和国家监察委员会在价值追求、组织结构、职能安排、人员配置的互融状态中达到最佳治理功能发挥,二者从党内法治和国家法治层面共同加强对权力运行的制约与限制,以达监督权全覆盖的目的。“互相融合”的内涵在于规范层面和政法实践的内外和谐。所谓内部和谐是指《中国共产党纪律处分条例》等党的监督保障法规和《监察法》等国家法律的内容结构合理;而外部和谐是指在党的领导下二者一体推进纪检监察反腐败机制的顺畅运作。纪监互融是个动态发展的事实过程,具有一定的限度,融合的最终归宿不是党政合一、纪监同体。

   对于如何阐释纪委与监委之间的融合关系这个问题,不妨借用“系统论宪法学”的研究范式。在社会功能分化视角下,宪法作为法律系统与政治系统的“结构耦合”,保证着法律系统和政治系统的界分和藕连。在政治系统中,又存在着狭义政治、行政、公众等子系统。执政党属于狭义政治系统,负责政治合法性的生产,将公众意见转化为政治决策。行政系统则由包括监察机关在内的国家机关组成,负责将政治决策法治化而约束公众,党政关系的运作逻辑实际是各政治子系统间认知开放与权力循环。党的纪律委员会和国家监察委员会分属于政治系统中的政治子系统和行政系统。纪监互融可以理解为政治系统在反腐败治理领域的整体化表达,这也是纪委和监委分工的前提。而“纪监分工”是政治系统内部狭义政治系统(纪委)和行政系统(国家监委)的再分化。在合署办公中,纪委作为狭义政治系统中执政党的纪律检查机关,只能以环境因素的身份将政党意志传递给行政系统中的监察机关,而行政系统需确保自身的封闭的同时,能够将该环境信息法治化。在作为“结构耦合”的宪法的框架下,政治系统中“互融”的纪委和监委可以“共振”而作出“监督”的政治决策,该决策经过与法律系统的再次“共振”就可以转化为法律运行。

   (二)纪监互融的特征

   1.价值追求的统一性

   纪监互融实现的根本在于纪委和监委价值追求上的统一。纪检监察体制改革的内生动力是全面深化改革的迫切需要,这种需要反应到纪监互融的价值层面呈现出三个重要表征,即加强党的领导、完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化。首先,纪监互融的根本价值追求在于加强党的领导,这就需要巩固党在反腐败治理体系中的领导地位的同时,改善党对反腐败工作的领导方式。其次,这种领导方式的改善又体现在党和国家监督体系的完善中,执政党意在将纪监互融作为一个政治意志的枢纽,表达其整合党和国家监督权、反腐倡廉的迫切需要。“双剑合璧”后的纪检监察,可以形成反腐闭环效应,推动党和国家监督体系中各类监督的有机贯通、相互协调,为我国的反腐败斗争从“形成压倒性态势”到“取得压倒性胜利”作出关键贡献。最后,在纪监互融的状态下,党政机关合理的组织形式是加强党的领导与完善党和国家监督体系的前提和基础,这就需要推进国家治理体系和治理能力现代化。治理是一种偏重于工具性的政治行为,“治理改革是政治改革的重要内容”。纪监互融作为党政体制改革的一种,意在通过社会主义法治思维方式理顺党政关系及其组织内在结构。纪监互融的举措不仅是提高反腐败治理能力的题中应有之义,也是反腐倡廉领域国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

   2.组织结构的复合性

   “两委”在组织结构上的复合性是纪监互融的重要基础。首先,纪监互融的实质基础是纪检监察机关的合署办公。在合署办公的过程中,纪委和监委不仅可以共同或各自的名义对外开展工作,而且能在党政机构的序列中保留各自名称。在机关党委、办公厅(室)、干部人事、后勤机构等非办案部门的组建上,“两委”也实现了共同设置。值得注意的一点是,监委中并没有设置党组,这是因为在纪监合署的背景下,监委“本质上就是党的工作机构”,所以监委的机构实体、人员编制一般列入纪委机构中,不再单独占用编制。其次,在职能部门设置上,合署办公后的纪委与监委同样实现了复合设置,以“审查调查部(室)”为例,该部(室)的执纪执法行为是同步进行的,既负责党纪审查,又负责监察调查。再次,从内部结构来看,无论是纪委还是监委都奉行民主集中制的组织原则,民主集中制是党的根本组织原则,也是国家机构的组织原则,组织原则的同步运用也体现了纪监互融在组织结构上的复合性。

   3.职能安排的协同性

   纪监互融在职能安排上的突出特征是纪监协同,即纪委和监委都具有规范授予的、彼此独立的职能,这两种职能不仅高度协同,且具有叠加或互补效果。具体来说,纪委的职能主要聚焦在监督、执纪、问责方面,而监委的三项主要职能是监督、调查、处置。“两委”在监督职责、办案流程、处置结果等方面的对应性是纪监互融的重要基础。在监督职责上,纪委与监委履职的聚焦点都是“监督”,二者在监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守上的目标吻合;在办案流程上,纪委和监委基本是在一个程序框架内进行线索处置、初步核查、立案审查调查等步骤;在处置结果上,合署状态下的纪委监委实现了违纪、职务违法、职务犯罪的连贯处理,促进了党纪处分、政务处分以及刑事处分的衔接,实现了反腐败效能的擢升;最终,在互融状态下,纪委和监委通过职能上的高度协同,既实现了程序层面职能履行的协调贯通,又实现了实体功能与结果上的互相弥合。

   4.人员配置的兼容性

   纪监互融在人员配置上体现出了兼容的特征。这种兼容特征首先表现在“两委”的领导层面上,在中央一级,出于政治考量,中纪委书记除作为中央政治局常委外,并未兼任其他职务,而是由中纪委副书记兼任国家监委主任。在省、市、县三级,“两委”都实现了领导层面的兼任,不仅纪委书记身兼监委主任职位,而且纪委副书记兼任了监委副主任职位。此外,纪委常委和监委委员也存在不完全交叉兼职的情况,这是贯彻纪委与监委“两块牌子、一套人马”重要人事安排的体现。其次,在监委的组建过程中,新监委的成员除来自检察院原反贪反渎部门转隶外,部分纪委的工作人员同样也加入了监察机关的队伍。最后,合署办公后的纪委和监委在监督检查、审查调查等职能部门中的人员一般都具有双重身份,既是纪检干部队伍中的一员,同时又具有监察人员的身份,并未因纪检业务和监察业务的不同而有所区分。

   二  纪监互融的可能

   (一)党的领导为纪监互融提供了政治前提

   现行宪法中“党的领导”规范是一个相对完备的体系。宪法序言用相当篇幅描绘了中国共产党领导的成就,正如彭真所言:“在‘序言’中不是写主张,而是写历史事实。历史证明,没有共产党的领导……就不能取得新民主主义革命和社会主义革命的胜利。”诸多历史性成就的取得证成了党领导的正当性。为“在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进”,2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法总纲,给包括纪监互融在内的党政改革提供了宪制基础。

   中国共产党是最高政治领导力量,党的领导的基本属性是政治性。纪监互融是执政党政治意志在反腐败治理领域的贯彻实施,并通过改革向国家监察领域输送这种意志的过程。纪委是中国共产党的纪律检查机关,坚持党的领导是纪委的使命与天职。党和国家的正式文件中多次强调监察机关是“政治机关”,这意味着监委的政治属性是第一属性。党的领导赋予了纪监互融的政治正当性的前提,纪监互融的展开有赖于党的领导,同时,纪监互融也是党的领导在反腐败治理领域的落实。需要强调的是,党的领导不是一种“逆功能分化”,在纪监互融中坚持党的领导并不意味着党的大包大揽,也不意味着纪委的越俎代庖,而是通过党在组织形式、职能定位、决策程序等方面对纪委和监委的领导,让纪检监察机关更好地服务于治国理政事业。

(二)纪检监察权的二元属性为纪监互融提供了理论证成 (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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