返回上一页 文章阅读 登录

王万华:“化解行政争议的主渠道”定位与行政复议制度完善

更新时间:2021-12-24 16:48:46
作者: 王万华  

   “行政复议需在个案中实质化解行政争议”是主渠道定位的核心要求,是行政复议能够化解多数行政争议的基础,即在主渠道定位的两项要求中,“个案质量”构成“整体数量”的前提。只有行政复议实现个案实质化解行政争议,申请人才不会寻求启动后续救济程序,复议程序才能获得实质终结,争议才能多数化解在行政复议程序中;公民、法人或者其他组织才会认同行政复议,在行政争议发生后,愿意选择先行申请行政复议,才会有更多争议先行进入复议渠道。因此,《行政复议法》的修改,需要以保障在个案中实质化解行政争议为中心任务展开。

  

   三、主渠道定位与行政复议范围的进一步扩展

  

   主渠道定位要求要有更多行政争议先行进入行政复议渠道寻求解决,而复议范围越宽,能够进入复议渠道的行政争议就越多,因此,扩大复议范围是在争议解决入口即发挥行政复议主渠道作用的应有之义。《征求意见稿》关于复议范围的规定与行政诉讼受案范围基本等同,对主渠道定位的回应尚不充分,有必要进一步扩大复议范围。

  

   (一)复议范围规定未实现对行政争议的全覆盖

  

   《征求意见稿》关于复议范围的修改主要体现在4个方面:其一是与《行政诉讼法》保持一致,将“具体行政行为”修改为“行政行为”,这是对复议范围作出的重大调整;其二是增加列举可复议事项,包括增列行政协议、行政裁决、行政赔偿、政府信息公开行为等;其三是增加排除事项规定,包括排除国防外交等国家行为,同时通过兜底条款“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”明确了复议范围的排除标准;其四是增加规定可对法律法规授权组织制定的行政规范性文件申请附带审查。这4个方面的变化,较之《行政复议法》的既有规定,的确对复议范围作出大幅扩展。但是,经过二十多年的发展,行政复议范围在实践中早已突破《行政复议法》的文本规定,基本与行政诉讼受案范围保持一致。这4个方面的变化仅是肯认了复议范围当前的实际状况,并未作出突破现状的规定,行政复议机关能够无障碍受理行政争议的优势并没有充分得以体现,具体体现在以下几个方面:

  

   第一,《征求意见稿》虽然采用“行政行为”概念替代“具体行政行为”概念的方式扩大复议范围,但仍然延续诉诸“行政行为”概念确定复议范围的进路,将无法识别为行政行为的行政活动所引发的行政争议排除在复议范围之外。[17]在行政管理实践中,新的行政管理方式不断涌现,有的新型管理措施很难用传统行政行为体系予以解释。如行政机关广泛采用的信用规制措施,对个人和企业的重大权益具有直接影响,但难以用传统行政行为概念对之进行界定,由此引发的争议也很难进入复议渠道予以解决。

  

   第二,复议范围仍局限于国家行政,不包含社会行政。《征求意见稿》第11条明确了可复议的行政行为的实施主体为行政机关、法律法规授权的组织,这两类主体均为国家行政主体。但是,村民委员会、行业协会等社会行政主体作出的影响成员重大合法权益的决定,没有纳入行政复议范围,从而使社会行政活动引发的争议被排除在复议范围之外。

  

   第三,复议范围仍未包含涉及公务员重大权益的处分或者人事处理决定。《征求意见稿》仍将行政机关对其工作人员作出的处分或者其他人事处理决定完全排除在复议范围之外。这一规定与特别权力关系理论让渡于公民基本权利保障的发展趋势不相符。开除等人事处理决定对公务员权益具有重大影响,由此产生的争议不能进入行政诉讼化解,如果也无法进入复议渠道解决,不利于这部分行政争议经由法治途径予以处理。实践中很多人事争议最终只能进入信访渠道,部分争议甚至转化为长年信访问题。

  

   第四,复议范围未直接扩展至行政规范性文件。《征求意见稿》仍保留对行政规范性文件只能申请附带性审查的规定,未能发挥行政系统对行政规范性文件进行监督的特有优势,不利于对各种“奇葩”红头文件进行监督和规范。行政规范性文件数量大,内容涉及面广,且因其更具实操性,是行政执法的重要依据。一份违法的行政规范性文件往往会引发一系列行政争议,较之行政决定,更需要加强规范和监督。《征求意见稿》未将之纳入复议范围,不利于发挥行政复议监督违法行政规范性文件的纠错优势。

  

   (二)行政复议范围实现行政争议全覆盖的可行性分析

  

   第一,理论层面基本形成共识。复议范围是修法讨论中关注度最高的问题之一,学界对扩大复议范围展开了持续、深入地探讨。通常认为,复议机关与行为机关是同一性质的国家机关,二者具有上下级领导与被领导的关系,在复议范围的确定上具有更大空间,不适合由法院审查的行政争议,并不一定不适合由复议机关进行审查。[18]如行政规范性文件审查涉及政策选择,需要综合考量行政事务的专业性问题、各种利益之间的平衡问题,法官很难直接作出政策判断。但是,作为行为机关的上一级机关的复议机关,具备更强的政策判断能力,行政规范性文件适合纳入行政复议进行审查。因而,在复议范围的确定上应当坚持复议范围大于行政诉讼范围的理念,将更多的行政争议纳入复议案件范围。学界提出的具体建议包括将抽象行政行为、[19]内部行政行为、[20]信访行为[21]等纳入复议范围,余凌云教授进一步主张将全部行政争议纳入复议范围。[22]总之,对于行政复议范围的确定应当大于行政诉讼范围乃至实现对行政争议的全覆盖,在理论层面并无太大争议。

  

   第二,行政复议体制改革提供了组织条件。采用“行政争议”概念确定复议范围是以争议性质为基础确定范围,与该争议是否由行政行为引发无关。因此,采用“行政争议”概念确定复议范围,较之采用“行政行为”概念确定范围,更为宽泛。大量行政争议进入行政复议渠道,需要有充足的人员力量来办理复议案件。《行政复议体制改革方案》明确了复议权由部门集中至政府行使,为扩大复议范围创造了组织和人员条件。根据《行政复议体制改革方案》的安排,《征求意见稿》规定行政复议权在地方集中由地方各级人民政府行使,设置专门行政复议机构和配备专门复议工作人员成为可能,从而为成规模化解行政争议提供了复议组织条件。

  

   第三,行政复议“规范化、信息化、职业化”的“三化”改革提供了工作条件。行政复议“三化”改革旨在规范复议案件的办理系统和流程,解决复议人员的专业能力、职业保障,将现代信息技术与复议工作深度融合,充分发挥复议的专业优势、组织优势、便民优势等诸多优势,提升复议依法、公正、高效化解争议的能力,增强复议的社会公信力,将更多行政争议实际化解在行政复议程序中。《征求意见稿》第6~8条将“三化”改革的内容入法,为将行政复议打造为受理行政争议的兜底机制创作了工作层面的实现条件。

  

   第四,域外部分国家将行政争议全部纳入行政复议范围的经验借鉴。例如,法国的行政复议范围实行不受限制原则,单方行为、行政合同、人事管理争议、授权行使行政管理权的组织在进行社会自治管理过程中产生的争议、中央与地方关系框架内的法制监督争议,均可以进入行政复议中予以解决。[23]《瑞士行政程序法》第44条规定:“对于行政处分,得提起诉愿。”[24]据此,对于行政处分,原则上都可以提起诉愿。葡萄牙行政系统解决行政争议具体分为声明异议、诉愿、向无等级关系者的上诉及监督上诉等3种途径。[25]这3种途径原则上均受理针对所有行政行为提起的救济申请,分别是:《葡萄牙行政程序法》第161条第1款规定,“可对任何行政行为提出声明异议,但法律另有规定者除外”;第166条规定,“受其他机关的等级权力拘束的机关所作一切行政行为,均可成为诉愿的对象,但法律排除这一可能性的情况除外”;第177条第1款规定,“受监督或监管的公法人所作的行政行为,为监督上诉的标的”。[26]

  

   (三)以“行政争议”确定复议范围的立法设想

  

   行政争议是指行政管理活动中,在行政主体和相对人之间产生的矛盾和纠纷。[27]在2014年修改《行政诉讼法》时,学界即已主张以“行政争议”概念来确定行政诉讼的受案范围。[28]但是,最终出台的《行政诉讼法》未采用这一观点,仅以“行政行为”概念替代“具体行政行为”概念的方式扩展受案范围。德国和我国台湾地区则均采“行政争议”概念。[29]采“行政争议”概念确定行政复议范围,较之采“行政行为”概念界定行政复议范围,有利于将更多客观存在的行政争议纳入行政复议渠道。因为在“行政行为”进路下,公民与行政机关之间产生行政争议后,还需要具备争议是由行政行为引起这一条件,才符合复议范围。但是,实践中存在大量无法用“行政行为”概念予以识别和解释的行政活动,行政行为概念因而事实上限缩了应进入复议范围的行政争议。此外,目前法律未对“行政行为”内涵作出规定,而在理论认知层面,对“行政行为”概念的理解存在极大差异,[30]这些问题进一步加剧了基于“行政行为”概念确定复议范围面临的困境。为了尽可能将客观存在的行政争议纳入复议中化解,有必要放弃基于“行政行为”概念确定复议范围的做法,基于“行政争议”概念确定行政复议案件范围,以更好回应主渠道定位在整体数量方面的要求。

  

   以“行政争议”概念确定复议范围,实则确立了所有行政争议皆可复议的原则,只有立法明确排除的,才不纳入复议范围。因此,宜采“概括加列举排除”的规定方式,具体可以考虑如下表述:(1)总则第2条规定原则上行政争议可申请行政复议。条文可以表述为:“行政复议机关受理公民、法人或者其他组织与行政机关之间因实施行政法律规范而产生的行政争议,法律另有规定的除外。行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”(2)在第2章第1节中规定两条。一条内容为:“村民委员会、行业协会等组织的成员认为村民委员会、行业协会对其作出的处理决定损害其重大合法权益,申请行政复议的,属于行政复议案件范围。”另一条内容为:“行政机关不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提出的复议申请:(一)行政机关制定行政法规和规章的行为;(二)国防与外交等国家行为;(三)行政机关对行政机关工作人员作出的不影响其重大权益的处理决定;(四)行政机关作出的不产生外部法律效力的内部行政行为;(五)不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他不具有约束力的处理。”

  

   四、主渠道定位与进一步畅通复议渠道

  

   扩大复议范围使得更多行政争议可以进入复议渠道,而要让行政争议真正得以顺利进入复议渠道,还需要进一步完善申请与受理程序。《征求意见稿》增加规定了线上申请方式、复议申请补正、复议申请推定受理等一系列制度,有利于更好保障公民、法人或者其他组织申请复议权的行使。但是,《征求意见稿》没有引入行政诉讼为解决“立案难”而采用的立案登记制。此外,《征求意见稿》关于行政复议与行政诉讼的启动衔接亦有尚待完善之处,有必要在两种争议解决机制之间形成互补关系,避免形成竞争性选择关系。

  

   (一)复议期限与起诉期限之间宜形成时间差

(点击此处阅读下一页)

爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/130529.html
收藏