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高志华 谢标:政务大数据赋能政府治理现代化的逻辑、现实困境与调适对策

更新时间:2021-12-15 10:25:56
作者: 高志华   谢标  

  

   数据开放共享的制度保障和技术支撑不足则是造成政务大数据流转存在阻滞的另一个重要原因。当前的政策文件主要还是从宏观和顶层设计的角度对政府数据开放共享进行规定,各级政府在实际推进过程时缺乏数据开放的具体法规制度作支撑。有些政府部门为了不承担数据开放后因数据质量、隐私泄露等问题所带来的安全隐患和麻烦,宁可不开放数据。政务平台中沉淀着的大量数据并没有被完全充分地利用起来,公用信息与保密信息的界限不明,数据价值无法确定,在全国范围内还未形成广泛利用政府大数据资源的态势。跨层级、跨系统、跨业务导致的信息孤岛依然是数字政府治理的“瓶颈”所在,数据“护城河”“隔离带”仍然存在。

  

   (三)政务大数据的应用仍不充分不智能

  

   数据会越用越多,也会越用越有价值。各级政府通过各类政务平台和业务系统的导流,已经沉积了大量的政务数据,但是这些政务数据并没有被充分利用。有些政府部门建设了政务服务平台,通过平台实现了材料电子化,但由于这些数据信息未能集中在统一的数据池中统一管理,且对各部门数据开放共享程度没有关联统筹,导致办事主体在不同业务部门办理事项时,无法调用曾经提交过的材料,办事主体材料反复提交现象依然存在。

  

   当前各级政府正逐步地认识到数据蕴含的巨大价值,但还没有充分的技术手段和制度保障,通过技术赋能唤醒“沉睡”的政府大数据。人工智能需要大数据的喂养,越投喂越智能,政府大数据是智能治理的基础,但是目前还没有积极开发和丰富基于大数据的智能场景应用,缺少通过智能化手段提高辅助科学决策和预测的能力,使得政务大数据的价值并未充分展示。

  

   四、政务大数据赋能政府治理的调适对策

  

   面对政务大数据治理过程中存在的问题和挑战,政府亟须在基础平台统一规划建设的基础上,加快推进政务数据的开放共享,建立完善的数据安全制度和规范,促进数据流转,充分运用先进算法和技术挖掘数据价值,推动数据决策因果性向相关性的范式转移,实现政府治理的数字化、智能化。

  

   (一)平台支撑实现数据资源有效归集

  

   统筹政府大数据中心建设。数据不能脱离设施平台而存在,数据中心是实现数据资源的有效归集和存储的重要基础设施。数据中心的建设在我国发展实际中采用的是自下而上的模式,然而这种模式存在重复建设、互联互通困难等弊端。随着新技术不断推进数据中心基础架构的演化,越来越多的服务器、存储、网络、负载均衡、操作系统、中间件、数据库等基础软硬件相互融合,虚拟化、云计算、容器、分布式存储、超融合一体机等新技术、新产品将推动未来数据中心的飞跃发展。原来各自为政的建设方式显然不能适应新发展形式。政务大数据中心必须采用自上而下、统筹规划、统一建设的方式。在国家层面或在省级层面,建立统一的存储和算力体系。从全局性整体性安排,建设省级数据仓库、市(区)级数据资源池,并对各地区数据中心的建设进行指导,减少重复建设和无效投入。比如原则上不应再审批部门独立建设机房, 现有各部门、各市县数据中心逐步逻辑整合或物理迁移并入省级及以上政务数据中心。要以建设集约化“政务云”平台为导向,通过整合利用各类数据信息资源,加速政府自身的数字化转型。形成数字政府建设一盘棋,这既有助于数据中心实现差异化、互补化、协同化、规模化发展,又可以在统一标准和架构下实现数据流转,为数据的共享奠定坚实基础。

  

   实现政务服务平台互联互通。国家政务服务平台于2018年4月正式启动建设,标志着致力于推动跨地区、跨部门、跨层级“一网通办”的全国一体化政务服务平台建设按下了“快进键”,各地区都在积极推进与国家政务服务平台的对接。与国家政务服务平台的对接应在省级层面展开统筹管理,为各部门和各市县提供統一规范、安全可靠、充分共享的大数据开发应用工具和环境。在与国家政务服务平台的互联互通的同时完成省、市县、乡镇、行政村四级覆盖,以与国家平台的对接为契机,完成各地区各部门政务服务所使用的业务系统与省级政务平台的对接。根据省级政务平台对接方案,开发数据共享交换接口,实现跨部门事项协同办理。利用平台实现各部门、各地区数据的流通,实现各办事节点数据的汇集,并利用汇集的数据及时发现各类行政事项审批办理过程中繁复的流程、冗余的环节等各类政务服务中存在的问题。利用平台入口归集的政务大数据,通过深度数据挖掘和数据分析,提供优化政务服务流程的方案,再进一步反哺平台服务流程,打造智能化政务服务体系。真正实现党中央和国务院对政务服务提出的要求,即“政务服务流程不断优化,全过程留痕、全流程监管,政务服务数据资源有效汇聚、充分共享,大数据服务能力显著增强”[18]。

  

   借助数据中台融合多源数据。数据中台是一种以数据为核心的技术与营运架构,推动处于同一生命周期内的数据进行聚合、治理、应用,其核心是解决数据内外连接能力和数据共享服务能力不足的问题[19]。数据中台就像是“互联网+政府服务”的心脏,数据就像是“互联网+政府服务”的血液。数据中台技术采用集约化原则,能够最大限度梳理整合共性业务、功能、信息系统,避免重复散建,能够规范整合各地区政务平台体系,实现基层服务网点与政府平台信息资源的无缝对接,将不同公共部门提供的服务统一组织和整合,满足跨地区跨网络电子认证的一般需求,可以实现通过单点登录的方式向公众提供访问渠道,以及在公众办理完事项后根据系列事项之间的强相关性向公众推送后续事项的链接。借鉴电子商务的发展历程和用户的网购体验,当政务平台累积了大量数据后,通过中台技术就可以给公众和企业提供个性化和主动化的政务服务。

  

   (二)数据共享加强政府治理协同能力

  

   加强法规政策制度供给。近年来,随着我国逐步重视数据资源的开放共享,《促进大数据发展行动纲要》《国家信息化发展战略纲要》等文件相继出台,要求大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享。《国家政务信息化项目建设管理办法》《政务信息资源共享管理暂行办法》等相关办法在政府数据治理结构上进行了必要的补充和完善。《中华人民共和国数据安全法》对政务数据安全与开放在宏观层面提供了法律保障。但是,关于数据采集、存储、共享、开放和利用等各环节涉及的各主体权利义务关系及责任等仍然缺乏明确的制度规范。需要建立健全数据开放动态调整机制,明确数据开放共享的内容范围、方式途径、监督保障、法律责任等,健全平台运营、事项管理、业务协同等方面的制度规范。

  

   建立完善政务信息资源数据库。锚定省级平台建立统一的数据标准,制定数据导入、访问、更新的接口技术规范,让数据收集和交换的过程有章可循、有据可依,构建非结构化数据库、历史数据库,为数据的追踪溯源提供依据。编制公共信息资源库信息资源目录,为各部门使用公共信息资源库信息资源提供指引。完善基础库、主题库、业务库的建设,归集各部门有价值的信息资源,丰富数据库的数据种类和内容。

  

   建立完善政务数据开放和数据共享交换体系。制定政务信息资源清单,实现数据的统一管理、统一认证和统一交换。制定数据交换标准,确定交换方式,采用集中与分布相结合的方式,进行政务数据信息资源交换服务。优先推动文化、教育、就业、社保、安监、质监、食药监、医疗、交通、气象、农业、企业登记监管等相关领域的政府数据集向社会开放。制定相应的数据资源管理办法,明确数据共享、更新的机制和审批主体、流程等。明确数据更新标准和原则,对数据资源库中的信息进行及时更新,确保数据质量和实效性。明确数据使用权限和范围,对数据使用单位、使用人员进行分级授权,对数据的开放使用范围进行合理授权。

  

   建立完善政务数据信息安全防护体系。强化信息安全基础设施建设,有效防御网络攻击,保障数据安全。按照国家信息安全等级保护标准的要求,建立严格的身份认证和责任认定下的等级授权机制操作流程,各部门根据授权访问所需的信息资源,进行开发利用,确保数据安全和平台系统运行安全。从数据脱敏、数据安全、环境安全及数据授权管理等方面进行安全管理,确保政府数据的安全性及可控性。采取分级授权、数据使用留痕、日志管理等技术手段,实现数据安全的可追溯。

  

   (三)应用拓展丰富政府治理的数字化场景

  

   拓展基于大数据的服务应用渠道和场景。运用大数据技术推动政务服务的供给侧改革,打造“互联网+政务服务”的网络协同场景。平台不是网站,而是一个协作生态,平台上的用户越多,产生的数据就越多,积累的用户数据越多,平台就可以提供更为精准的服务,进而形成正反馈的“飞轮效应”。因此,政府需要大力拓展政务服务端的建设,方便用户使用,便于积累更多数据。为办事民众和企业提供服务的更多入口,包括线下的办事大厅、线上的政务服务平台和移动端App,以及微信小程序等其他社会化应用的服务端,通过多源入口平台汇聚大量数据,方便为公众提供服务。全面开放智慧应用场景,打造智慧云脑,并将云脑的触角向基层延伸,优化数字化网格管理,丰富群众参与基层治理的方式和渠道,探索“数字化+群众路线”治理新模式。

  

   打造基于政务大数据的“互联网+智慧监督”。建立基于大数据的电子监督体系,从数据完整性、内容规范性、流程合法性等各个维度完善监督机制,实现对政务服务运行的智能化管理。建立城市运行监测中心,监测基于各部门对接的数据及大数据平台汇聚的数据,通过构建区域运行关键体征指标体系,实现政务、交通、城管、消防、医疗等城区运行体征指标数据以及重点区域、城管问题、突发事件、非紧急救助等信息的在线监测。通过设置对应的业务专家阈值对潜在风险或具体问题进行预警告警,进而实现对区域运行各类具体场景、事件、指标的实时监测和趋势预测分析。

  

   推进基于大数据的应急指挥体系建设。建立城市应急指挥中心以及各街道联动的应急指挥体系,实施突发事件风险预警、应急处置决策支持等大数据应用。实现基于数据决策引导社会联动,加强高清视频监控、车辆抓拍、物聯网和身份证信息读取等各类数据的采集,实现社会治理、交通物流、视频监控、互联网等涉及城市安全的数据有效整合共享,社会整体联动应用。打通政法部门与其他部门的数据壁垒,大力推进大数据在反恐、维稳工作中的应用,完善反恐维稳、治安防控、安全管控、应急处置、抢险救援等应用功能,着力提升政府职能部门的社会治理能力和水平。

  

构建基于大数据分析的网络舆情监控体系。网络舆情治理应秉承“大数据观”,随着政务平台的普及推广,公众的参与意识也越来越强,城市留言板、市长热线、政务服务好差评等平台模块给了公众意愿表达和利益诉求的渠道,同时增加了舆情管理的复杂度。这些数据对于政府收集民意动态发挥重要作用,政府需要运用大数据的方法和技术去分析舆情数据,改变传统网络舆论引导的滞后性,通过数据清洗、实时分析、算法建模、深度学习,模拟仿真实际网络舆情的演变过程,实现舆情发展的分析研判和预测预警,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《决策与信息》 2021年12期
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