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莫纪宏:在法治轨道上有序推进“全过程人民民主”

更新时间:2021-12-03 22:28:11
作者: 莫纪宏  
从逻辑上来看,“全过程”内在逻辑表述的是一种时间存在轴,是事物产生、存在和发展的“历史过程”。全过程与全领域等时空特性是有区别的。

   “全领域”是指国家生活和社会生活的所有领域,与“全过程”所表达的时间存在轴有着逻辑上的交叉关系。由于国家生活和社会生活领域存在着公共生活领域和私人生活领域之分,因此,在某些公共生活领域和几乎所有的私人生活领域,并不需要采取“民主”的方式来形成有效的决策,也就是说,在这些不存在“多数人”的生活领域也就相应地不需要“多数人统治”这种治理方式。在某些公共生活领域和私人生活领域,需要的是法治和人权价值来构建基本的社会秩序。

   民主作为国家治理和社会治理的基本方式,从古希腊开始,就显示了自身的治理优势,保证了国家治理和社会治理秩序的相对稳定,使得公共决策程序具有了较为清晰的明确性。尤其是在资产阶级反封建特权的过程中,把古希腊城邦国家的民主理论和自然法假说有机结合起来,提出了作为公共治理行为的正当性前提的人民主权说,对构建资产阶级民主政治学说起到了非常重要的奠基作用。例如,卢梭就强调:“主权者和人民只能有一个共同利益,以便国家机关的一切活动都以共同的福祉为宗旨,而要做到这一点,就必须将人民和主权者视为一体。”

   然而,基于民主理念强调“多数人统治”价值的“抽象性”,民主价值主张的“多数人统治”在制度实践中也会遇到各种各样“异化”问题,由此就形成了一系列民主治理价值的补充性价值,例如法治、人权等价值逐渐进入国家治理和社会治理的价值秩序中。

   法治是为了解决民主体制下“多数人暴政”问题,法治价值为民主价值在实践中的运行秩序套上了“制度化”的牛鼻子,将民主价值限定在法治范围内有效地发挥自身的治理功能。在现代法治社会中,法治价值主要是限制间接民主体制下作为国家权力受委托者公共机构的治理行为,防止在民主治理的主体“人民”不在场的情况下,公共机构可能会背离人民的意愿随意而为。习近平总书记在中央人大工作会议上明确指出,如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期,只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权,只有拉票时受宠、选举后就被冷落,这样的民主不是真正的民主。因此,法治相对于民主的补充性价值就是可以将“多数人统治”始终控制在理性的范围,保证多数人治理,防范多数人专制。

   人权是为了防范与“多数人”相对应的“少数人”因为无法直接参与公共决策而使得其自身的利益受到多数人决策的不公正对待。少数人权利概念是为了给“多数人统治”划定权力边界,同时也可以使得少数人与多数人在国家治理和社会治理过程中处于平等的地位。此外,人权概念的价值可以保证在民主治理的体制下个人的正当权益不受到多数人集体意志的剥夺,从而维护民主价值的正当性基础,即多数人意见可以被少数人或者是群体中的个人有效地加以接受。

   此外,由于民主价值中的“多数人”是通过制度规则组合起来的,并不代表一个既定社会中的特定利益集团和特权阶层,因此,任何人在某种制度规则下可能是“多数人”的一分子,而在另外的制度规则下则可能是“少数人”,所以,在民主价值下,体现的是个体的平等性以及“多数人统治”中的“治理”特性。“多数人统治”并不是多数人“统治”“压迫”少数人,而是一种在所有社会成员平等关系基础上的“自治”。“多数人”与“少数人”之间的关系不是统治与被统治的关系,而是按多数人“意愿”来治理国家和社会,少数人仍然可以通过不同形式来参与治理,同时可以对多数人治理行为进行合法性监督。在法治社会中,是以每一个公民有效行使各项民主政治权利的方式来实现人民民主的价值追求。人民民主权利归根到底需要通过宪法法律所规定的公民的基本政治权利来实现。所以,民主价值追求的是一种合理的公共治理秩序,追求的是国家治理和社会治理效益的最大化。

   基于民主价值的上述特性,民主价值要在制度实践中发挥作用,必须要与法治、人权紧密地结合起来,离开了法治和人权等治理价值的辅助,民主治理机制中的“多数人”就可能陷入任意而为的“专断”。这一点,法国大革命时期的资产阶级思想家托克维尔(Alexis de Tocqueville)在《旧制度与大革命》一书序言中已经阐述得非常清晰:“我敢说,在此类社会中是绝对见不到伟大的公民,尤其是伟大的人民的,而且我敢肯定,只要平等与专制结合在一起,心灵与精神的普遍水准便将永远不断地下降。”由此可见,在重视民主价值在国家治理和社会治理中的功能时,不能忽视对以自由为内涵的人权价值的尊重和保障。

   正因为国家生活和社会生活中的某些领域不适合采取民主的治理方式,因此,民主这种治理方式在国家治理和社会治理中的“总体”功能就应当在理论上设立一个极限区间,也就是说,民主在国家治理和社会治理中发挥治理作用的“极大值”和“极小值”。民主价值的“极小值”是指可以在国家生活和社会生活的微观领域适用“多数人统治”的治理规则。例如,在至少包含有三个主体参与的社会关系中,可以基于主体的共同意愿采取2:1的决策机制。在数理逻辑关系上,民主价值功能的“极小值”体现的是“民主的微分”。民主价值功能的“极大值”是民主作为治理手段在国家治理和社会治理中最大程度的利用,包括在数值最大范围的领域内的适用以及在可适用的治理领域时间存在轴上的“由始及终”。从国家治理和社会治理机制上来看,存在着“民主的积分”这种数理逻辑关系,也就是说,把每一个可以“民主化”的领域和过程都有机地整合起来,发挥民主的最大治理效能。由此可见,民主价值作为一种国家治理和社会治理理念存在着价值边际效益最大化的实践问题以及民主治理功能的最优化制度设计问题。作为一种治理理念,民主价值不能脱离具体的社会关系以及国家治理和社会治理存在的实际制度环境和条件而发挥“普适性”的社会功能,民主发挥治理效用存在着民主价值自身的科学性问题以及成本效益价值选择问题,只有将民主价值限定在相对较为合理的制度区间内,民主才能真正地发挥自身的治理优势。习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出,实现民主有多种方式,不可能千篇一律。用单一的标尺衡量世界丰富多彩的政治制度,用单调的眼光审视人类五彩缤纷的政治文明,本身就是不民主的。所以,从逻辑上来看,“全过程”作为人民民主发挥自身功能的特征表述是比较妥当的,而“全领域”则有失偏颇,并不是国家生活和社会生活的所有领域都适宜采用以“多数人统治”为内涵的民主治理方式,切忌用“全领域”来泛指“全过程”的逻辑内涵。

   (三)“人民民主”原则必须贯彻落实在人民代表大会制度运行的“全过程”

   习近平总书记在中央人大工作会议上强调指出,人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。与西方资本主义民主体制不同的是,我国实行的根本政治制度是人民代表大会制度。在人民代表大会制度下,各级人民代表大会是各级国家权力机关,人民通过各级国家权力机关来有序地行使当家作主的民主政治权利。国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关都由各级国家权力机关产生,对国家权力机关负责,接受国家权力机关的监督。因此,从人民代表大会制度的设计来看,不仅各级人大的活动要自始至终接受人民的监督,一切国家机关也必须接受人民的监督。人民的监督必须始终伴随着所有国家机关行使国家权力活动的“全过程”,要始终不渝地将国家权力掌握在人民手上。这一点与西方国家采取的“三权鼎立”政治体制是根本不同的。在“三权鼎立”的政治体制下,选民对政治的参与主要集中在选举阶段,一旦选举完毕直至下次选举开始,普通选民无法再有效地参与国家权力的行使活动。尤其是在所谓“法治行政”“司法独立”等理念下,选民很难参与行政机关的公共决策活动,司法审判活动更是难以体现“民主性”的价值要求。由于资本主义民主体制本身具有权力运作的“封闭性”“独立性”,这就阻断了民主治理机制在国家治理活动的全过程发挥自身的治理功能,各种利益集团和特权阶层就很容易利用自身掌握的优势资源来影响国家权力的运作过程,旨在谋取特殊的利益。

   “全过程人民民主”基于“一切国家权力属于人民”的社会主义民主理念,强调了人民民主治理机制是适用于国家治理活动全过程的治理方式,这就充分体现了习近平总书记在“七一”重要讲话中所提出的“江山就是人民、人民就是江山”的人民政权的民主政治思想。要保证国家权力属于人民,就必须要确立“全过程人民民主”的民主治理理念,“全过程”强调的是人民民主对国家权力运行活动的“全覆盖”“无死角”,从数理逻辑关系上体现了人民民主内在的价值追求,即在民主制度化、法律化的保障下,努力实现人民民主治理机制治理功能的价值最大化,此中的内在逻辑与人民民主的“人民性”的本质是相通和一致的。习近平总书记在中央人大工作会议上对如何将“全过程人民民主”的价值要求贯穿到人民代表大会制度运行机制的“全过程”提出了全面和系统的要求,即在党的领导下,不断扩大人民有序政治参与,加强人权法治保障,保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利,民主选举产生人大代表,保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程,确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体,健全吸纳民意、汇集民智的工作机制,推进人大协商、立法协商,把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。所以说,突出强调“全过程人民民主”理念,有助于弘扬中国特色社会主义民主政治的制度优势,有利于增强我们对发展社会主义民主制度的“自信”,走出一条中国特色的社会主义民主政治道路。

   (四)“全过程人民民主”必须制度化、法律化

   我国是社会主义国家,社会主义制度是我国的根本制度。根据《宪法》第2条规定,国家的一切权力属于人民,因此,人民在宪法上是一切权力正当性的来源。国家治理和社会治理中的一切重要决定事项必须要符合人民的意愿,公共决策机制必须要有人民的广泛参与。尤其是国家治理领域,人民必须始终“在场”。根据《宪法》第3条规定,人民行使国家权力的机构是各级人民代表大会。但是按照人民民主原则的要求,各级人民代表大会在代表人民行使国家权力的同时必须要尊重人民的意愿,人大代表不能“代而不表”,或者是像资本主义国家的议会那样在下届议会通过选举产生之前选民很难对已经当选的议员行为进行有效监督。正因为在资本主义民主体制下,民主治理机制主要集中在选举过程,而选举后的治理活动人民很难有效参与,故人民的“不在场”导致了资本主义民主秩序本质上属于“形式民主”或“阶段性民主”,无法摆脱少数利益集团和特权阶层的影响和控制。

   我国的根本政治制度是人民代表大会制度,人民代表大会制度作为人民民主的制度体现,最重要的特点就是要保证国家权力产生和行使的“全过程”都必须始终掌握在作为民主主体的“人民”手中。为此,民主的制度化和法律化是人民民主的基本要求。只有通过制度和法律,才能把人民行使民主权利的“全过程”明晰化、程序化,确保人民始终成为公共决策的主体。

党的十一届三中全会公报明确指出:为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。上述规定是深刻总结和反思“文化大革命”中盛行的“大鸣大放大字报大辩论”的“大民主”实践的经验教训基础上得出的科学的认识结论,也就是说,社会主义民主作为人类社会共同价值民主的一种制度实践形式,也必须遵循民主价值的一般规律,必须要与依法治国有机结合起来,才能克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序的问题。不受制度约束的“大民主”是无法建立有序的人民民主治理结构的,也不能科学地规范人民行使当家作主民主权利的“全过程”。“全过程人民民主”中的“全过程”是制度和法律加以认可的,(点击此处阅读下一页)


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