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汪仕凯:政治体制能力:一个解释国家治理兴衰的分析框架

更新时间:2021-11-23 08:52:03
作者: 汪仕凯  

  

   二、政治体制能力:国家治理的根本支撑

  

  

   政治体制能力是国家治理的根本支撑,学界很早就发现现代国家存在着政治体制能力。罗伯特·杰克曼在讨论民族国家的政治发展问题时就指出,发展中国家要实现持续政治发展就必须将政治能力建设作为核心议题。他认为政治就是解决冲突的过程,所以政治能力自然意味着政治权威使用政治手段即非暴力的手段解决冲突的能力,制度化和合法性是政治能力的两个基本要素,宪制是政治能力的基础,同时也是提升政治能力的途径。欧阳景根对杰克曼的政治能力概念进行了拓展,他认为必须看到社会对政治权威的支持,社会同样具有政治能力,所以政治能力包括政治权威的执政能力和社会的支持能力。要增强政治能力,必须建立国家与社会的良性关系、在政府过程中实行法治、塑造积极公民身份。

  

   杰克曼虽然在概念上没有使用政治体制能力,但是政治能力是通过政治法律制度等手段体现出来的,所以在内涵上政治能力与政治体制能力颇有相通之处。欧阳景根将社会确立为政治能力的主体,认为政治权威和社会共同塑造了政治能力,从而政治能力置于国家与社会之间关系之中,展现了敏锐的学术眼光。但是本文对于政治体制能力的理解有三个方面的独特之处:首先,以国家治理作为理解政治体制能力的出发点和落脚点,也就是国家治理的特性决定了政治体制能力的内涵;其次,政治体制能力要集中通过国家与社会之间相互支持关系体现出来,不是国家与社会之间相互支持关系塑造了政治体制能力,而是政治体制能力决定了国家与社会之间相互支持关系的广度和深度;最后,政治体制是界定政治能力的中心,无论是政治权威还是社会在解决冲突上具有怎样的能力,都不能视为是政治体制能力,只有当政治权威和社会在政治体制之中通过运作政治体制的构成要素发挥的政治能力才是政治体制能力。

  

   政治体制能力是国家治理能力的重要组成部分。如果说国家治理能力是国家制度的执行能力,那么政治体制能力则是指国家制度体系中的政治体制的执行能力。具体而言,政治体制能力是指配置、规范以及操纵政治权力的规则、程序、组织、观念等要素,在构建国家与社会之间相互支持关系上面的实践状态和取得的积极效果。国家与社会之间相互支持关系,是国家治理能够顺利开展和不断改进的根本基础,由于国家治理会对国家和社会都产生影响,因而在国家治理中国家与社会之间关系就将处于变动状态,这就必须由政治体制能力来持续地创造国家与社会之间相互支持关系,从而为国家治理提供坚实基础。进而言之,政治体制能力实际上通过创造国家与社会之间相互支持关系,进而成为了国家治理的根本支持,并决定着国家治理的具体过程和实际水平。

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   国家治理是现代国家的政治发展进入一个新的历史阶段所形成的政治主题,它是现代国家在经历政权建设和民主转型之后,为了重新安排政治秩序与经济发展之间的契合性而形成的政治发展主题。笔者以前的研究就曾指出:“国家治理将政治秩序和经济发展都纳入治理对象的范围之内,通过调整和创新联结机制来重新安排政治秩序与经济发展相互契合的基础、范围和深度。”由此可见,国家治理是完全不同于政权建设、民主转型的政治发展阶段和政治过程,本文所指出的政治体制能力与国家治理之间的因果关系,只有当现代国家的政治发展到了国家治理时期才日益显著起来。并且,由于国家治理这种政治发展主题的特殊性质,决定了政治体制能力是国家治理的根本支撑。

  

   不断积累的结构性问题,以及经济、社会、政治等结构性问题在积累和相互影响中激化,是推动国家治理作为现代国家的政治发展主题出现的根本原因,因此从一般意义上讲,国家治理就是应对经济、社会、政治等一系列结构性问题的总体方案和政治过程。国家治理实际上意味着,过往单纯依靠政府、市场、社会等分散的力量,已经不可能有效地解决现代国家中的经济、社会、政治等结构性问题,因此必须将政府、市场、社会等多种力量整合起来从而形成治理现代国家面对的结构性问题的合力,也就是要形成一种全部治理要素共同合作的政治实践状态。不言而喻,这种全部要素共同合作治理的状态,就构成了国家治理的实质内涵和特殊性质的关键基础。

  

   所谓国家治理就是指,在现代国家内部的政党、政府、民间组织、企业、公民个人以及其他行动主体,为了维护公共秩序、增进公共利益、改善公民权利,联合起来共同行动,通过协商合作的方式管理公共事务的系统性过程。国家治理的实践以及对国家治理的理解,当然在一定程度上受到了西方治理理论的影响,但是两者之间存在天壤之别。当国家和治理结合成为一种新事物时,就彰显了现代国家内部的政权与社会之间合作关系,以及政权在此合作关系中的主导地位,由于政权的主导作用具有至关重要性,因而使得治理过程转化为国家治理过程。徐湘林在分析国家治理时就指出:“从学术理论的渊源来看,治理理论是从社会中心论出发,从社会的诉求来规制国家和政府的职责和作为。国家治理概念则强调了转型社会国家发挥主导作用的重要性,同时也考虑到了治理理念所强调的社会诉求,应该是一个更为均衡和客观的理论视角。”立足国家与社会之间关系,兼顾国家与社会两个系统中的资源,是国家治理能够进行的基本前提。

  

   要将包括政党、政府、民间组织、企业、公民个人以及其他行动主体联合起来以协商合作的方式开展共同行动,涉及了国家治理的特殊性质。国家治理的特殊性质包括两个至关重要的内容,一个内容是国家与社会关系的变化,另一内容则是政治体制的作用。就国家与社会关系的变化而言,国家治理意味着国家与社会之间彼此对立、相互冲突的状态被打破了,以协商合作的方式开展的共同行动意味着一种相互支持关系在国家与社会之间出现了,进而言之,国家与社会之间相互支持关系构成了国家治理得以顺利展开和不断进步的根本条件。就政治体制的作用来说,全部治理要素共同合作的状态不可能自然形成,政治体制就是能够将政党、政府、民间组织、企业、公民个人以及其他行动主体整合在一起发挥合力的基本凭借,如果政治体制不能有效地运转起来,从而发挥出整合多元治理资源的作用,那么协商合作与共同行动都不可能发生。

  

   政治体制就是用来处理国家与社会关系的基本制度安排,其实质内容则是为社会中的政治集团掌握国家权力进而服务于自身的利益提供有约束力的方式、程序和规则,这就是说,政治体制以建构国家与社会之间相互支持关系为基本目的。虽然政治体制都能够在国家与社会之间建构相互支持关系,但是不同的政治体制建构的国家与社会之间相互关系的广度和深度则有着重大的差异,强大的政治体制能力能够建构范围广泛、根基深厚的国家与社会之间相互支持关系,但是弱小的政治体制能力则只能建构有限的国家与社会之间相互支持关系。由于政治体制能力构建了国家与社会之间相互支持关系,而国家与社会之间相互支持关系又是国家治理得以顺利开展和不断改善的根本条件,因而政治体制能力就构成了国家治理的根本支撑,政治体制能力的强弱也就从根本上决定着国家治理的实际水平和改善空间。

  

   国家与社会之间相互支持关系实际上表明有一种有效的双向通道将国家与社会紧密联系在一起。迈克尔·曼在分析现代国家时认为:现代国家具有类似双向车道的基础权力,它“贯穿”在社会中,一方面使得社会的政党能够控制国家,另一方面“社会生活在此时越来越通过国家制度来协调,这样,基础权力将越来越建构社会生活”,因此国家的集体权力也得到了增强。迈克尔·曼用基础性权力不仅表达了国家与社会之间相互支持关系的存在,而且基本概括了国家与社会之间相互支持关系的内涵。国家与社会之间相互支持关系,既是一种状态,又是一种过程。作为一种过程,国家与社会之间相互支持关系意味着,社会力量能够充分地将意愿表达出来,并且有效地将其输送到国家中转化为法律和政策,实现社会对国家的影响和控制,与此同时,国家能够有效地贯彻意志,牢固地在社会中确立统治的正当性,从而实现国家对社会的干预和塑造。作为一种状态,国家与社会之间相互支持关系是变化的,国家和社会都会发生变化,国家与社会之间关系也在动态调整,因此并不存在一成不变的国家与社会之间相互支持关系,只能根据时代和条件的变化持续不断地重塑国家与社会之间相互支持关系。

  

   国家与社会之间相互支持关系的构建主要面临着包容吸纳、政治整合、价值认同、持续发展等四个方面的问题。首先,社会力量是多元的,在现代国家发展的历史过程中,会不断地兴起新兴社会力量挑战国家,因此需要增强国家的包容性以吸纳新兴社会力量的政治参与。其次,不同的社会力量和利益诉求之间存在着紧张和冲突,因此需要以共同目标和公共利益来建立统一性,实现政治整合。再次,国家确立的共同目标和公共利益必须得到社会力量的认同,否则统一性无法在多元社会中建立起来,承载着共同目标和公共利益的政策也难以得到有效的贯彻,因此必须进行价值观念的灌输和塑造,从而创造政治合法性。最后,经济与社会要能够持续发展,如果发生了经济滞胀和社会僵化,那么国家与社会都将经历危机,所以必须不断推进改革,从而有效地抵御发展中的重大风险、解决环境变化引发的结构性危机。

  

   为了能够解决包容吸纳、政治整合、价值认同、持续发展等主要问题,从而构建国家与社会之间相互支持关系,政治体制能力就必须包含以下基本内容。首先,为了实现包容吸纳,政治体制能力必须具有韧性,能够把不同政治主体包容进来,同时在不同政治主体间进行协商,使其遵循既定的制度开展行动。其次,为了实现政治整合,政治体制能力必须具有广泛的动员网络和利益综合机制,从而将不同政治主体调动到实现共同目标和公共利益的轨道上。再次,为了实现价值认同,政治体制能力必须能够创造主流意识形态,并且保障主流意识形态在思想领域中的领导地位,从而不断地进行合法性的再生产。最后,为了实现持续发展,政治体制必须具备引领性,从而对经济与社会发展进行战略规划,同时以改革创新来抵御重大风险,既要解决一些引发结构性危机的因素,又要准备充分条件,在结构性危机不可避免发生时,能够有足够的资源加以克服。

  

   从国家治理与政治体制能力之间的因果关系出发,我们可以发现政治体制能力是一个有着强烈问题导向和明确积极承诺的学术概念。政治体制能力以建构国家与社会之间相互支持关系为宗旨,为了贯彻和完成这个宗旨,政治体制能力必须克服妨碍国家与社会之间相互支持关系形成的各种结构性问题,因此解决好一系列结构性问题是政治体制能力的题中应有之义。强大的政治体制能力,就是通过对一系列妨碍性的结构性问题的解决而得到检验。而国家治理则是以维护公共秩序、增进公共利益、改善公民权利为宗旨,这就意味着国家治理有着明确的实现良好国家治理的内涵,或者说国家治理包含着明确的积极承诺。如果说国家治理的实际水平和改善空间是由政治体制能力的强弱决定的,强大的政治体制能力将保障国家治理水平的不断提高,正是由政治体制能力将国家治理的积极承诺变成现实,那么政治体制能力同样具有了积极承诺的内涵。

  

   三、国家与社会之间关系:政治体制能力的起源

  

  

由于现代国家在构建初始不得不同社会相分离,并且在现代国家发展成熟的过程中又不可避免地同社会处在冲突状态,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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