返回上一页 文章阅读 登录

黄宇骁:行政诉讼原告资格判断方法的法理展开

更新时间:2021-11-18 08:58:55
作者: 黄宇骁  
法院认为,被诉决定的发文对象虽然是房产公司甲,但是其对被上诉人乙的权利义务产生了实际影响。当然,该案判决一方面把乙当作相对人,一方面又判断乙与行政行为之间的利害关系,依然存在问题。

  

   第二,在一些私法形成性行政行为中,行政机关作出行政行为的目的是处理民事法律关系,有时行政行为的形式相对人是甲,但其实质是在处理甲与乙之间的民事关系,因而该行为法律效果的对象既应当是甲也应当是乙。例如,在关于《劳动法》第27条第1款、《劳动合同法》第41条规定的“企业经济性裁员行政审批”的情形中,行政机关的审批行为形式上的相对人当然是申请裁员的企业,但此时被裁减人员是相对人之外的第三人吗?这恐怕值得商榷。从目的性来说,行政机关审批企业裁员的行为意味着对“企业—员工”民事法律关系予以处理,同意裁减显然有着侵害员工权利的目的,若被裁员工对此不服,则不应当以第三人的身份起诉。

  

   第三,更值得思考的是没有特定相对人的行政行为这一情形。所谓“没有特定相对人的行政行为”包括对物行政行为(对物处分)与普遍性行政行为(一般处分)。[18]尽管我国学界尚未对此有专门研究,但是这种情形在司法实践中屡见不鲜。在“乔占祥诉铁道部票价上浮案”[19]中,原告不服铁道部发布火车票涨价通知,向法院提起了行政诉讼。对于该案中的“被诉行为的相对人是谁”这个问题,我们恐怕并没有那么容易给出回答。两级法院站在“实际影响权利义务”标准的立场,都认可了发布火车票涨价通知属于行政行为(涨价已确定),但对于“谁是相对人”的问题,两级法院的判断南辕北辙。一方面,发布火车票涨价通知甚至不是面向“人”的行政行为,因为通知内容针对的实际上是某时段、某班次火车本身。举例而言,行政机关发布关闭某座公园的通知,其中涉及的权利义务当然已经确定,但这是大陆法上说的“对物处分”而不是对人处分。然而,虽然对物处分没有形式相对人,但是我们如果严格按照目的性要件考察,即从该行政行为的目的是要影响“谁”的权利义务这一角度来看,不难看出,发布关闭某座公园的通知当然是要影响公园利用者的权利义务,火车涨价通知的实质相对人当然是乘客。另一方面,即便确认了火车票涨价通知的实质相对人是乘客,乘客也是无法被特定的,上面例子中的公园利用者同样如此,这在大陆法上被称为“一般处分”,即权利义务是具体的,但对象是普遍的。在过去,我国司法实务积累了很多相关裁判经验,相关学者也有所研究,本文不再赘述。[20]本文想强调的是,法院在采用“是否实际影响权利义务”标准确定了起诉人是相对人、起诉对象是行政行为后,不应当再次判断相对人与行政行为的利害关系问题。

  

   2.溢出相对人的效果侵害——事实效果疑难

  

   一般来说,行政行为相对人的身份是一目了然的,但在上述三种情形中,相对人并不容易被确定。不过,只要遵照目的性分析的标准,法院就可以确定实质相对人,而不可从一开始就以第三人身份对待原告。那么,在明确这一结论后,接下来的问题就是:效果侵害式判断方法可否被适用于除相对人之外的第三人呢?

  

   首先,如果效果侵害中的“效果”指的是法律效果,那么传统学理是不认可其波及第三人的。行政行为的法律效力和法律效果仅仅在行政主体与相对人之间发生,并不涉及第三人。[21]尽管有时行政行为事实上会影响第三人权益,但是这种影响与行政行为设定、变更、消灭或确认权利义务的法律效果的影响根本不是一回事。例如,垃圾焚烧厂周边居民指责行政主体授予企业甲建设许可的行为影响了他们的权益。然而,行政许可本身的法律效果仅仅是设定企业甲的权利义务(目的性),周边居民遭受的损害严格来说是企业甲的行为导致的,这只是行政许可的因果连锁反应而已。一些教科书将周边居民称为“间接相对人”,即认为他们受到了行政行为的间接影响。[22]当然,该用语值得商榷,我国实定法所称的“其他利害关系人”(受到行政行为间接影响的第三人)是较为准确的。

  

   其次,德国、日本的公法学将这种受到行政行为间接影响的例子称为缺乏“直接性”(Unmittelbarkeit)要件,将其排除在法律侵害范畴之外,认为这属于行政行为事实效果带来的事实影响(faktische Beeinträchtigung),而不是法律效果造成的法律影响(Rechtsbeeinträchtigung)。[23]当然,我们区分法律影响与事实影响并不是要排除第三人的原告资格,而是认为至少不应当从行政行为法律效果角度判断第三人原告资格。

  

   最后,问题到此并没有结束。现实中存在着一些既不能称起诉人为相对人(不符合目的性),行政行为对起诉人造成的影响又很难说是间接影响(存在一定直接性)的例子。对于如何处理这些案例,本文认为没有标准答案。第一,在一些对物的私法形成性行为中,物的权利人有多个,关于谁是直接影响人、谁是间接影响人的问题很难得到解答。“行政主体批准甲在乙的土地上盖房”就是最典型的例子。从目的性看,批准行为处理的至少是行政主体与甲之间的权利义务关系,并没有利用甲去侵害乙的权益;从直接性看,批准行为处理的法律关系不仅涉及行政主体与甲,而且覆盖了标的物(法律关系客体)——乙经营的土地,此时土地权利人乙可以说是受到了间接(事实)影响吗?然而,仔细考究起来,乙又似乎是受到了间接影响,因为乙的财产最终受到影响的原因不是批准行为,而是后续的民事交易或征收行为,所以我们很难说乙受到了批准行为法律效果的侵害。对此,不同国家的判例采取了不同态度。例如,“刘广明案”呈现的就是上述结构,最高人民法院并没有将原告当作相对人,而是将其作为其他利害关系人,进而判断其具有原告资格。相反,日本最高法院面对类似情形,则认可乙受到法律效果侵害,并且将其视作实质相对人,没有适用保护规范理论。[24]因此,该类型的案例可谓是疑难案例。

  

   第二,对于有着所谓“同方向性侵害效果”的行政行为,我国的一些判例将同方向上的利害关系人视为实质相对人,并不再审查其原告资格。[25]笔者对这种做法存有疑问。例如,在“行政机关处罚产品经营者甲,产品生产者乙提起诉讼”的情形中,从目的性来看,处罚行为是要侵害甲的权利,并没有为乙设定、变更、消灭或确认任何权利义务,甲是相对人,乙是第三人;从直接性来看,甲被处罚的事实基础是行政机关对乙的产品的负面评价,这似乎影响了乙的权益。然而,这种影响是法律影响吗?法院恐怕很难作出这种认定。乙可以认为其财产权益受到侵害,但这种侵害产生的根本原因是甲对乙的民事责任追究或行政机关对乙的另一次处罚;乙可以主张其名誉权益受到侵害,但这是一种事实结果,根本不是处罚行为所处理的权利义务关系;乙也不受处罚公定力[26]约束,可以在与甲的民事诉讼中主张产品不存在问题。该类型的案例也可谓是疑难案例。

  

   第三,行政法学理论中的所谓“双重效果(复效)行政行为”[27]是否意味着行政行为的法律效果超越了相对人,侵害了第三人呢?例如,对于竞争性许可来说,许可被授予甲即意味着其没有被授予乙,如果乙起诉撤销该许可,则法院应当将乙视作实质相对人还是第三人?我国司法实务采取了后一立场,如2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法司法解释》)第12条第1项。尽管我们无法否定乙受到不利影响,但是这种不利影响与作为许可行为赋权目的的法律效果并非一回事。然而,从直接性要件来看,乙受到的也不一定是事实影响:如果行政机关对甲作出许可决定,对乙作出不许可决定,我们尚可说许可决定对乙产生了间接影响。然而,在大多数情况下,行政机关作出的都是单个行为,譬如直接公布中标人,哪里有后续导致乙权益受侵害的直接原因呢?况且,我们也很难说许可决定与不许可决定是两个行政行为,二者根本就是一体两面的。该类型案例也可谓是疑难案例。

  

   (三)效果侵害式判断方法的局限与对策

  

   首先,效果侵害式判断方法着眼于诉讼对象本身,法院通过行政行为从定义上就拥有的设定、变更、消灭或者确认权利义务的法律效果来赋予相对人原告资格地位。尽管相对人最终是因为权利受到侵害而获得原告资格,但是,这仅仅是行政行为法律效果的当然结果而已,我们并不究问相对人受到了什么性质的权利侵害,只要法律效果波及到起诉人,那么起诉人的权利自然受到了侵害——这本来就是行政行为的法律效果。以行政行为法律效果为标准判断原告资格简洁明了,并且与受案范围直接连接,大大减轻了法官审查起诉条件的负担。然而,效果侵害式判断方法也存在不可避免的局限性——这种判断方法只能被运用于对行政行为相对人原告资格的判断。我们即便通过目的性分析厘清了形式相对人与实质相对人的区别,并且努力扩大了对“行政行为相对人”的解释空间,若把不受行政行为效力约束的第三人全部纳入相对人这一概念框架中,也会超越解释学的极限。

  

   其次,如何解决上述问题从而使得行政行为相对人以外的第三人获得行政诉讼原告资格?这时无非存在两种方案。第一种方案就是变革和重构行政行为法律效果理论,即只要当事人权益受到行政行为不利影响,就认为其受到了行政行为法律效果波及,从而使其获得原告资格。第二种方案就是保持传统的行政行为法律效果理论,只用效果侵害式判断方法判断相对人原告资格地位,对于第三人,则寻找另一种判断方法来认定其原告资格。第一种方案存在无法解决的理论与实践难题,理由如下:

  

   其一,传统上,法院对行政行为法律效果的对象的判断有明确标准,既有标准具备一定的可操作性。然而,在扩张这一概念后,法院又可以运用什么标准去判断行政行为法律效果的对象呢?在行政诉讼中,我们只要不承认“谁都可以起诉”,就要区分“谁受到了效果侵害,谁没有受到效果侵害”,批判传统行政行为的理论势必又陷入另一个概念泥潭中,我国法院过去以实际影响论证原告资格时面临的困难就在于此。

  

   其二,如果采用第一种方案,那么行政诉讼受案范围问题与原告资格问题就纠缠在一起了。此时,行政行为的法律效果不再局限于“行政主体—相对人”的关系之内,只要一个行为影响到了起诉人,那么这个行为就是行政行为。然而,如此一来,我国《行政诉讼法司法解释》第1条第2款第10项的受案范围概括条款中的所谓“实际影响”指的就应当是包括事实影响在内的一切不利影响,《行政诉讼法》第25条第1款和《行政诉讼法司法解释》第12条也应当被删除或修改,以避免与第一种方案产生矛盾。

  

   其三,我们如果将行政行为的法律效果扩张到第三人,那么如何处理这种定义下的行政行为与作为行政法基本原则之一的正当程序原则的关系?若在法律上取消相对人与第三人的区别,那么行政主体在作出行政行为时要进行范围甄别,将所有受到行政行为影响的利害关系人全部纳入陈述、申辩、说明理由等行政程序中吗?这势必引起行政程序法的重大变革。

  

最后,正因为第一种方案存在上述种种弊端,所以第二种方案就是唯一可取的方案,即维持仅将效果侵害式判断方法适用于判断相对人(形式相对人与实质相对人)原告资格的既有做法。对于因行政行为事实效果受到侵害的第三人的原告资格问题,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/129730.html
收藏