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周维栋:论突发公共卫生事件中信息公开的法律规制——兼论《传染病防治法》第38条的修改建议

更新时间:2021-11-09 10:02:28
作者: 周维栋  

   摘要:  信息公开作为应对风险社会的重要手段,在突发公共卫生事件治理中发挥着关键作用。《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于信息公开的规定存在冲突与缺陷,是导致行政机关无法正确选择适用法律,从而延误疫情信息公开的重要原因。上述两部法律构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突,在应急状态下很难按照《立法法》第94条规定的裁决机制解决,应该在合宪性秩序下优先选择适用《突发事件应对法》。突发公共卫生事件的信息公开需要兼顾行政效率与权利保障,因此应该遵循统一领导、及时准确、风险沟通与隐私保护原则。为了增强信息公开的可操作性,主张建立政府主导的多元主体协同规则、完善时间动态调整规则、强化信息有序共享规则、明确信息内容分层规则。现行《传染病防治法》第38条的规定,已经不足以应对风险信息公开的需要,应该从信息的发布主体、原则与内容等方面,完善疫情信息公开机制。

   关键词:  突发公共卫生事件;信息公开;法律冲突;《传染病防治法》的修改;

  

   一、问题的提出

   现代社会面临的风险无处不在,从SARS到新型冠状病毒感染肺炎(以下简称“新冠肺炎”)等突发公共卫生事件的发生,反映出我们身处不确定性的风险社会之中。“风险可以被定义为以系统地方式应对由现代化自身引致的危险和不安”,[1]新冠肺炎引发的公共卫生风险无疑会对公民的生命安全等法益造成侵害、对社会秩序产生冲击。在这种公共危机状态下,政府几乎来不及行动,信息缺乏或信息不可靠,人和物受到威胁。[2]面对风险,政府必须立即采取措施进行调控,来预防不确定性的危机发生和控制公共卫生事件造成的不利后果。信息公开作为应对风险社会的重要手段,在突发公共卫生事件治理中发挥关键作用。突发公共卫生事件的疫情信息本质上是风险信息,集合了不确定性、复杂性与变化性等特征。政府及时准确地公开疫情信息,不仅有利于保障公众的知情权、增强公众对抗危机的积极主动性,而且可以遏制谣言、稳定社会秩序、实现有序公共治理。

  

   然而,此次新冠肺炎疫情的爆发深刻揭露了政府突发公共卫生事件信息公开机制的缺陷和短板。法治的实践不仅是对国家治理能力的考验,而且是对法律自身的检测仪。按照《传染病防治法》19条的规定,省级人民政府有权发布传染病预警信息;该法第38条规定,省级人民政府卫生行政部门有权自行公布或者是经国家卫建委授权公布本省的疫情信息。按照《突发事件应对法》第43条、第44条、第45条与第53条的规定,县级以上各级人民政府都有权公布传染病预测信息和分析评估结果、危害警告信息、防患建议信息、事态发展和应急处置信息。很显然,上述两部法律关于疫情信息公开的权力主体和内容是相冲突的。由于执法依据的冲突,导致执法实践中信息公开的不作为与滥作为。2019年12月8日,新闻就报道出武汉不明原因肺炎的病例,而武汉市卫健委于12月31日才首次通报27例不明原因肺炎疫情,此时距离首例疫情出现达22天,此后至次年1月12日的12天内,武汉市卫健委未公布一例新增病例。在这期间的34天内,湖北省政府和武汉市政府都没有公开任何疫情信息。由此可见,此次武汉疫情信息公开是延误的,其原因除了法定主体不作为外,疫情信息公开的法律规范冲突也是重要因素。那么究竟哪些行政主体有权公布疫情信息呢?由于现行法律规范对疫情信息的公开缺乏体系性的原则约束,导致政府部门公布的信息不准确、公布的范围不明确、公布的内容侵害了公民的隐私等问题。如武汉市卫健委在前期公布的关于疫情“不会人传人”“可防可控”的消息,经后期检验是不准确的。这些不准确的信息导致社会各主体无法及时预防,引发疫情迅速扩散,造成巨大灾难。在应急状态下,公众的知情权不受限制,因为被告知和了解突发事件信息是公民自我防控的基本前提。[3]为了有效控制政府在疫情暴发时的信息公开权,保障公众的知情权,增强政府信息治理水平,疫情信息公开应遵循什么原则呢?是否需要明确的规则指引?在疫情治理实践中,很多个人隐私信息,如身份证号、住址、电话、私密行程等遭到不正当泄露,而信息的全面公开又是疫情防控与追踪密切接触者的客观需要。那么为了维持公共安全和权利保障的平衡,疫情信息公开的范围和边界在哪里?

  

   基于此,本文从规范现状的角度分析《突发事件应对法》与《传染病防治法》的冲突及其合宪性调控方法,提出突发公共卫生事件中信息公开的统一领导原则、及时准确原则、风险沟通原则与隐私保护原则,构建政府主导下的多元主体协同规则、信息公开的时间动态调整规则、风险共担的信息有序共享规则、功能适当的信息内容分层规则,并总结完善《传染病防治法》第38条的修改建议。

  

   二、突发公共卫生事件中信息公开的法律冲突及其协调

   作为法律的调整对象,突发事件、紧急事件和危机事件在语词含义和具体内容上并无差别。[4]本文所称突发公共卫生事件是指突然发生的,可能造成或已造成不特定社会公众生命健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病等事件。突发公共卫生事件必然导致政府的危机管理,法律则赋予政府紧急行政的应急处理权。[5]法律作为现代法治国家的规范工具,国家权力应该受到法律的约束并在法律授权的范围内活动。一旦权力脱离了法制的边界,必然导致裁量权的滥用与人权的侵害。尽管政府在应对突发公共卫生事件中的信息公开权具有规范依据,但是存在适用主体和内容上的冲突,需要合宪性调控。

  

   (一)突发公共卫生事件中信息公开的法律规范依据

   按照凯尔森的规范等级体系理论,法律是一种强制性的规范秩序,并且这一秩序在法律的创制和适用过程中呈现出一种动态体系。[6]即基础规范是实在法秩序中其他规范据以创制的依据,在法律体系中具有最终效力,宪法作为一国法制体系中的基础规范,决定着其他制定法等一般规范的创制,由此形成一个动态的规范等级体系。在我国的宪制体系中,对于突发公共卫生事件中信息公开的法治基础,形成了以《宪法》为根本法,以《突发事件应对法》与《传染病防治法》为基本法,以《政府信息公开条例》《突发公共卫生事件应对条例》《国家突发公共事件总体应急预案》《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》等为补充规范的有机关联的法秩序体系。

  

   首先,在宪法层面,由于宪法必须保持一定的开放性和流动性,适时地回应社会现实的变迁,所以并没有对紧急状态下的信息公开做明确规定。我国《宪法》仅仅通过第67条、80条、89条中的部分款项对“紧急状态”作了原则性规定。紧急状态条款规定在全国人民代表大会常务委员会、国家主席和国务院的职权性条款之中,对权力机关和行政机关具有规范效力。对立法机关而言,根据宪法委托,这一宽松模糊的条款给予立法机关足够的自由裁量空间,尚需制定具体的法律规定来细化相关规则,以应对重大突发社会事件的治理需求。对行政机关而言,要求行政应急职权的行使应遵循宪法紧急条款所宣示的价值理念和精神。[7]也就是说要遵守法治原则,限制行政权与保障公民基本权利。另外,《宪法》第27条与第41条规定了公民对国家机关及其工作人员的监督权,而政府信息的公开透明是公众监督知情权行使的必要条件和客观要求。所以即使是在突发公共卫生事件中,政府也有信息公开的宪法义务。

  

   其次,在法律层面,部门法是宪法的具体化,立法机关在宪法的约束下,通过制定法律来具体化宪法以形成部门法秩序。[8]我国法律中普遍规定了“根据宪法,制定本法”,宪法作为国内法秩序中的最高规范,是其他法律规范的制定依据。虽然我国并没有根据《宪法》的紧急状态条款制定统一的紧急状态法,但是也将其内容分散式的规定在各个子分类领域。在公共卫生防治方面,涉及突发公共卫生事件信息公开的主要是《传染病防治法》。该法第19条规定了传染病预警制度,国务院卫生行政部门和省级人民政府有权发布传染病预警信息。第38条第1款规定了传染病疫情信息公布制度,表明国家负有公开传染病疫情信息的法定义务。该条后两款进一步细化了传染病疫情信息的公开规则,即国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门定期公布各自管辖范围的疫情信息,传染病暴发、流行时,国务院卫生行政部门负责向社会公布疫情信息,并可以授权省级人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的疫情信息。第三款规定了信息发布的及时、准确原则。在应急管理方面,《突发事件应对法》按阶段详细规定了突发事件的信息公开体系。该法第43条规定县级以上地方各级人民政府应当依法发布相应级别的警报并宣布进入预警期;第44条与第45条规定发布警报进入预警期后,县级以上地方各级人民政府应当向社会发布以下信息:反映突发事件信息的渠道,与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果,可能受到突发事件危害的警告,避免、减轻危害的常识与咨询电话,有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;第53条规定履行统一领导疫情防控工作的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。

  

   最后,在法规规章等规范性文件层面,则详细规定了突发公共事件信息公开的具体规则。《政府信息公开条例》第10条规定了县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况。《突发公共卫生事件应急条例》第25条规定国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息,必要时,可以授权省级人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息。国务院制定的《国家突发公共事件总体应急预案》专门规定了信息发布的原则、内容和形式。卫生部制定的《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第32条规定了国务院卫生行政部门和省级人民政府卫生行政部门的疫情信息发布权,并且细化了疫情信息的发布内容。

  

   (二)《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于信息公开的冲突

   根据上述规范依据,突发公共卫生事件中信息公开的的法定主体包括国务院卫生行政部门、省级人民政府卫生行政部门、县级以上地方各级人民政府,公开的内容范围包括疫情信息、预警信息及其他防患建议信息、应急处置信息,疫情信息发布时间要求及时准确。但是在此次新冠肺炎疫情防治实践中,各有权主体并没有按照法律规定及时发布权威信息。其原因除了政府不依法履职之外,主要是由于全国人大常委会制定的《传染病防治法》与《突发事件应对法》关于信息公开权规定的冲突,导致行政机关无法正确选择适用法律。

  

对于突发公共卫生事件中的信息公开事项,《传染病防治法》是旧的特别法,《突发事件应对法》是新的一般法,两部法律之间的规定存在冲突。不同的法律对同一调整对象作了不同的规范性要求,这是法律冲突的最明显特征。[9]从突发公共卫生事件信息公开的权力配置上看,《传染病防治法》规定的权力主体是国务院卫生行政部门、省级人民政府卫生行政部门和省级人民政府,而《突发事件应对法》规定的权力主体是县级以上地方各级人民政府,所以信息公开权的主体不一致。从突发公共卫生事件信息公开的内容范围上看,《传染病防治法》仅规定了预警信息和疫情信息,《突发事件应对法》则详细规定了突发事件预测信息和分析评估结果、危害警告信息、防患建议信息、事态发展和应急处置信息,所以信息公开权的内容和程度不一致。故《传染病防治法》与《突发事件应对法》对同一调整事项的规定存在冲突。不同的法律规范调整社会关系的范围和角度不一样,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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