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周维栋:论突发公共卫生事件中信息公开的法律规制——兼论《传染病防治法》第38条的修改建议

更新时间:2021-11-09 10:02:28
作者: 周维栋  
特别规定是调整某种特殊社会关系的法律规范,一般规定是为调整某类社会关系而制定的社会规范。[10]特别法是对一般法的的具体化和特定化,或者说是对一般法的限缩和修正,二者之间在构成要件上有重合、交叉关系。《突发事件应对法》是调整自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等所有突发事件的法律,《传染病防治法》是专门调整由传染病的发生与流行导致的公共卫生事件的法律,二者构成一般法与特别法的关系。所以二者之间的冲突是特别法与一般法的冲突。“法律必须是稳定的,但又不能静止不变。”[11]所以法律为了适应社会生活的变化需要作出适当调整,而法律的变动可能引发新旧法律的冲突。法律变动时间的确定应该以法律实质上发生变更的时间为准,在法律形式和内容变更相分离时,应以内容变更为准。[12]《传染病防治法》于1989年制定,后经2004年修订完善了传染病预警信息与疫情信息公布制度,尽管2013年再度修改,但并未修改信息公布相关内容,所以《传染病防治法》中关于信息公开事项的实质变动时间是2004年。而《突发事件应对法》于2007年制定生效,相对于《传染病防治法》的规定而言,是新法。所以二者之间的冲突也是新法与旧法的冲突。综上,关于突发公共卫生事件中的信息公开事项,《突发事件应对法》与《传染病防治法》构成新的一般规定与旧的特别规定之间的冲突。

  

   (三)合宪性秩序下《传染病防治法》与《突发事件应对法》的冲突协调

   由于《突发事件应对法》与《传染病防治法》之间的冲突属于新的一般规定与旧的特别规定的冲突,无法按照《立法法》第92条规定的“特别规定优于一般规定”与“新的规定优于旧的规定”来确定适用,只能依据《立法法》第94条的规定予以解决。该条规定“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。”通过文义解释可知,“不能确定如何适用时”是“裁决”的前提条件。那么何为“不能确定如何适用时”?根据最高人民法院制定的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会既要》,[13]“新的一般规定”没有明确“旧的特别规定”是否继续适用时,即为“不能确定如何适用时”。如果遵循这种司法解释的话,由于《突发事件应对法》并没有规定《传染病防治法》中信息公开的事项是否继续适用,所以行政机关应依法提请裁决。然而该运行机制存在多方面的缺陷,首先,现行制度设计中并没有规定裁决程序的启动规则,导致可操作性较弱;其次,立法者通过事后裁决方式解决个案法律适用纠纷,实际上是为自身制定的不确定性法律规范背书,损害了法的安定性和普遍性;最后,在紧急情况下,若由行政机关按程序提请裁决必然耗费大量时间,不利于及时有效的公开信息,何况风险信息的公开更强调时效性。

  

   通过反向论证,“不能确定如何适用时”才进入裁决程序,那么“能够确定如何适用时”就无需裁决。但是否能够确定如何适用以及如何可能呢?通说观点是适用“旧的特别规定优于新的一般规定”。德国学者认为“较新的一般法律只在适当的解释中表明废除旧的特别法律时方优于旧法(否则旧法仍作为特别法或例外规定继续有效)…任何新法律的立法者在未明确表示废除或优先于现行法律时,即意味着立法者欲把新法作为现行法的补充。”[14]也就是说,原则上是旧的特别法律优于新的一般法律适用。英美国家的普遍实践是,后制定的一般法不废止前特别法。[15]我国台湾地区受特别法优先原则的限制,在“中央法规标准法”第16条中规定“法规对其他法规所规定之同一事项而为特别之规定者,应优先适用之。其他法规修正后,仍应优先适用。”此条也涉及到旧的特别法优于新的一般法原则。我国学者也认为应确立“旧特别法优于新一般法”的冲突解决规则,以维持法律适用的统一。[16]如果按照这种适用规则,此次新冠肺炎疫情治理过程中的信息公开规范依据应是《传染病防治法》。然而,该法中信息公开的主体位阶较高,上报、授权程序冗长繁琐,导致疫情信息发布滞后,应急处置能力不足。此次武汉疫情治理过程中,就暴露出了武汉市政府适用该法无权及时有效公开信息的弊端。并且该法中信息公开的范围较窄、内容模糊、操作性低,不利于保障人民的知情权,更无法全面预防和应对疫情。

  

   其实应该跳出法律冲突的部门法思维,站在整体法秩序视野中实现法律适用的合宪性优选。“规则可以像金字塔那样按低级到高级排列,当规则发生冲突时,高级规则控制低级规则。”[17]宪法是凝聚价值共识的规范载体,确认共识性的正义观念,所以宪法秩序是法律冲突协调的最高准则,可以发挥“法律的法律”之功能。实证法的竞合与冲突很大程度上与解释问题交织在一起,应该从立法目的和保护法益等方面综合考量,选择符合宪法的解释方案进行适用。[18]按照阿克曼的“紧急状态宪法”理论,必须设计一种新的宪法框架,一方面允许行政机关采取措施来应对紧急状态,另一方面要避免对公民权利的永久限制。[19]我国宪法中的紧急状态条款,也揭示了行政机关维护公共安全的职责与保障公民权利的义务。《传染病防治法》与《突发事件应对法》的立法目的都包括保障人民生命健康和公共卫生安全,这是立法者对宪法价值具体化的表现。但是何者更符合宪法的精神,更有利于实现突发事件的立法目的呢?就信息公开事项而言,《突发事件应对法》规定的信息公开权力主体级别下放至县级人民政府,相较《传染病防治法》确立的省级政府而言,其权力位阶低、权力范围广,省去上报环节,更有利于属地及时公开信息,提升了公开的效力,为行政机关保障公共安全提供充足的权力资源。而且《突发事件应对法》规定的信息公开内容的范围全面具体,可操作性强,能够最大程度地满足公众知情权,及早有效预防风险,保障公众生命健康权。所以《突发事件应对法》关于信息公开的权力配置更有利于实现立法目的,更符合基本权利的宪法保障诉求。而且应急状态下的权力不仅要在法治框架内,更应当受到宪法秩序的约束。宪法是一切国家机关活动的权力来源,应急的权力亦来源于宪法,不能本末倒置使应急可以废弃宪法。[[20]《突发事件应对法》关于政府信息公开的义务更符合宪法关于应急状态下行政机关对公共安全和权利保护双重价值诉求的精神。综上,依据宪法的原则和精神对个案适用的规范的导控功能,行政机关应该依据《突发事件应对法》公开疫情信息。

  

   三、突发公共卫生事件中信息公开的原则

   “原则具有规则所没有的深度——份量和重要性的深度”,[21]当制定法之间存在矛盾或漏洞时,原则可以作为执法行为遵循的基本准则。执法者之所以可以选择法律基本原则作为裁决依据,乃是因为原则体现了公平、正义等价值追求,适用原则有利于实现个案正义。各地方行政机关在疫情防控工作中,可以依据原则制定相应的信息公开指南。原则的选取建立在一定的价值基础之上,突发公共卫生事件的信息公开与普通政府信息公开的价值目标有差异。政府信息公开是实现人民当家作主民主权利的需要,[22]《政府信息公开条例》规定了政府信息公开的公正、公平、合法、便民原则。而突发公共卫生事件的信息公开不仅涉及到政府信息公开,还要公开个人信息,在公共利益的目标导控下,需要兼顾行政效率与权利保障,维持权力与权利的协调平衡,据此建立以下原则。

  

   (一)统一领导原则

   统一领导原则是指突发公共卫生事件中信息公开的权力配置,应该由政府统一指挥、统一协调。《突发事件应对法》第4条规定了“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”“统一领导”强调的是权力的集中行使,“属地管理”规范的是央地职能分工的权力配置,综合起来就是中央事权由中央统一领导,地方事权由地方统一领导。将应急状况下的信息公开权集中于各级人民政府,由地方政府统一领导卫生、防疫、检验等部门收集的疫情信息,有利于提升政府效能,促进信息充分流动,实现信息治理的有机协调。国家紧急权力在制度设计上应当是一种“宪制的集权”,即是一种有限的、受制约的集中性权力,既保障国家有足够的能力采取各种必要的措施应对危机,又能够对该权力施加有效的监督和制约。[23]如果将这种权力分散到各个部门,过度强调各个职能部门的分工,容易导致部门主义和碎片化治理,无法实现信息的统合协调。

  

   此次新冠肺炎疫情信息发布迟滞与应对不力问题,主要就是由于“上传下达”的科层制管理缺陷与部门化的“条条”治理体制壁垒。按照《传染病防治法》的规定,疫情信息发布权属于国务院卫生行政部门和省级卫生行政部门的权力,各地方行政部门层层上报至国家卫健委,由国家卫健委将新冠肺炎列为乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施之后,疫情信息才得以公开。在这种治理结构下,部门之间信息的流动不畅通,上级部门并不了解当地的客观形势,很难做出准确的判断,导致信息治理效力低下与功能弱化。而且平时状况下的“条条”与“块块”权力配置分属不同体制,权力之间互不干涉、互不衔接,突发事件发生后,若由卫生行政部门统筹信息治理与预防控制措施,无法实现与其他部门的有机协调与无缝衔接。另外,按照《突发事件应对法》的规定,县级以上各级人民政府也有疫情信息发布权。那么在政府和卫健委都有权发布信息的情况下,难免发生多元主体在信息公开内容上的冲突。从行政主体的角度上看,只有保证信息公开主体的特定性,才有利于信息传达的高效性,保证信息公开的统一性,避免行政机关公开信息时出现“内部打架”情形。综上,应该优化现行应急信息管理体制,由地方各级人民政府统一领导疫情信息公开,各部门将收集的信息集中报送给政府,由政府统一公开。

  

   (二)及时准确原则

   《传染病防治法》《突发事件应对法》与《政府信息公开条例》等都规定了政府信息公开的及时准确原则,[24]有必要进一步界定及时与准确的内涵和外延。突发公共卫生事件往往瞬息万变,政府及时发布疫情信息是保障公众知情权的应尽义务,也是迅速应对突发公共卫生事件的客观需要。公共信息的准确性有利于树立政府权威,不准确的信息容易误导公众,甚至导致政府陷入“塔西佗陷阱”。[25]由于疫情信息的不确定性与人类认知能力的有限性,及时与准确之间可能存在潜在的矛盾,此时应该将及时性作为优位价值,并在后期的准确性调控中纠正前期的失误信息。

  

“文明的风险一般是不被感知的…文明的风险是需求的无底洞。它们无法满足,是无限的和自我再生的。”[26]由于风险的不确定性和不可控性,在治理过程中需要提前预防。突发公共卫生事件的处置必须在一定的时效内进行,否则会导致事态的升级或后期处理上难度的加剧。[27]为了实现高效治理,信息公开的及时性要得到保证。及时性原则要求政府在疫情发生后及早公开疫情发展动态、预防和应对措施相关信息,发挥信息公开的应有价值,避免丧失时效。关于及时性的判断标准,并不是说越早越好,需要引入专家进行风险评估,考量疫情公布之后可能引发的社会恐慌与疫情本身导致的危害之间的利害关系。如果评估发现公布疫情不会引发不适当的社会恐慌或者疫情导致的社会危害巨大,则应该立刻公布。而且在及时公布信息的同时,要保证紧急行政措施的同步性,对于危害及时止损,防患紧迫后果的扩散。所以疫情信息公开的效率是第一位的,只有政府主动及时地公开信息,才能提升政府公信力,及时引导公众采取预防措施,稳定社会秩序。此次新冠肺炎疫情信息的公开就极为不及时,导致延误最佳治理时机,引发公共危机。准确性原则要求公开的疫情信息真实无误,保证信息来源的权威性。错误的信息会误导公众陷入错误的认知,从而无法有效应对疫情。在武汉疫情暴发初期,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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