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陈鹏:行政决策成本效益分析的多重机制

更新时间:2021-10-09 09:34:33
作者: 陈鹏  
进而将其视作公众获得充足信息并充分参与后的得出的结论。[53]而为了应对贴现率选择的难题,行政机关也可以要求相关领域的专家对采纳不同贴现率的合理性加以解释,公众在听取解释、展开论辩的基础上,在专家所提供的贴现率范围内做出选择,以形成共识。[54]这样一来,慎议的公众参与程序便为普通公民提供了修正其偏好的机会。[55]

  

   第二,应当充分考虑行政决策所产生的难以通过货币化方式呈现出来的积极效果,从而避免低估行政决策的收益,避免成本收益分析成为规制怠惰的托辞。这意味着,当某种行政决策的货币化收益小于成本时,考虑到情感等质性因素的存在,也未必不可作出这一决策。不过,情感等质性因素毕竟处于“以收益证立成本”这一规范要求的结构之外,如果不对此种因素考量加以限制,则必然会影响不同行政机关决策的一致性,弱化对行政机关裁量权的约束,减损行政机关成本收益衡量程序的明确性和透明度。[56]因而在制度层面,当某种措施相对于其他备选方案净收益较小甚至为负值时,决策的制定者至少应担负解释义务,阐明为何非量化收益应被特别重视,为何应当采取该措施。[57]

  

   第三,由于在行政决策作出之前实施成本收益分析会导致决策迟延,甚至会徒耗行政资源,因此决策者应当将成本收益分析工作的重心从事前分析转移到事后审查,并随之调整决策,从而既可以使决策更为及时,又能较少耗费分析资源。[58]这意味着至少应当在事前计算决策效果的同时,辅以某种事后机制,来检验事前的计算是否准确以及决策达成预期目标的程度,使决策者能够吸取教训、复制成功经验,以便提高日后事前分析的质量和前瞻性。[59]

  

   第四,由于分析者预测客观事实的能力并不完备,且在采用何种贴现率、何种收益测算单位等问题上始终存在较大争议,因而展示出决策收益可能的最大和最小值,辅之以中位数标准,[60]或者测算最大最小值范围内不同收益结果的发生概率,[61]是较为务实的收益表达方式。

  

   四、补充性分析工具与多重分析机制的构建

  

   虽然可对货币化成本收益分析予以理论辩护,也能改进其操作方式,但并不能完全解决成本收益分析面临的所有问题。为此,便需要在运用货币化成本收益分析的同时,引入其他补充性分析工具,构建多重的成本效益分析机制,以弥补成本收益分析方法的不足。

  

   (一)补充性工具I:成本有效性分析

  

   成本有效性分析常与成本收益分析相混淆。[62]事实上,两者的任务并不相同。成本收益分析乃是比较决策的收益与成本孰高孰低,或不同的决策选项中何者收益最高。而成本有效性分析则是测算出每一单位决策效果所耗费的成本,例如每清洁一平方公里的水体、每避免一例过早死亡、每增加一年人均寿命所耗费的成本,在决策所要达到的效果目标既定的情况下,抑或决策所能承受的成本既定的情况下,成本有效性分析可以辅助行政机关在不同决策选项中加以选择。

  

   在实施成本有效性分析之时,决策成本的计算虽然与成本收益分析相同,亦面临同样的问题,但决策的效果却不需要通过货币化的方式呈现。如前所述,成本的测算难度通常低于收益计算,因此仅在免于货币化决策效果这一点上,便使得此种分析工具具备了以下优势:第一,它可以避免货币化决策效果时所面临的伦理争议和难题,从而不会有损决策的道德正当性。第二,由于采取更为直观的决策效果表达方式,行政系统内部的官员和民众都可以事后审视决策的效果是否与事前的计算相一致,[63]从而使决策更加公开、透明,也更有利于对决策进行监督。第三,以非货币化的方式呈现出决策的效果,亦简化了分析步骤,从而不会像成本收益分析那样招致严重的决策迟延。

  

   尽管成本有效性分析具有某些优势,但它本身不能替代成本收益分析。毕竟,成本有效性分析并不能够为判断某一行政决策本身是否“值得”提供答案,它的作用在于比较不同的决策选项何者更可取。即便决策的成本极高,但收益极低,也与成本有效性标准无关。如果只存在一种决策选项,成本与效果的比例数值更是无法提供决策指引。有经济学家曾试图提出单一决策是否符合成本有效性检验的标准,如每一单位决策效果的成本达到何种金额时,决策是可以接受的,[64]但类似的建议也未必具有说服力。再者,不同的决策选项通常在成本和效果方面都有区别,在借助成本有效性分析加以抉择时应当采取何种标准,并不存在共识,除非某一措施成本最小且效果亦最好,否则很难决定应当选择哪一措施。相比之下,成本收益分析则能够提供相对明确的判断标准,即应当选择净收益最大的措施。[65]

  

   此外,成本有效性分析也面临一些与成本收益分析类似的困难。譬如,如何确定决策效果的量化单位?决策的附带性效果如何进入考量过程?科学的不确定性如何解决?如何将情感等难以量化的质性因素考虑在内?对此有论者指出,应当建立公开、透明且包含了事后审查机制的决策程序,使不同的分析路径和非量化因素都能够在此种慎议程序中被考虑。[66]

  

   总体而言,成本有效性分析虽然不是打开理性决策之门的万能钥匙,但它与成本收益分析相互补充、相得益彰,可以从不同侧面为行政决策提供指导。

  

   (二)补充性工具II:经济可行性分析

  

   经济层面的可行性分析(feasibility analysis)是行政决策的另一种分析工具。

  

   在我国,对行政决策展开可行性分析已经存在一定的规范基础。如《价格法》第23条、国务院《重大行政决策程序暂行条例》第10条第(2)项和第19条第1款、《国务院工作规则》第25条等皆要求注重相关政府决策的可行性。然而,当前我国学者论及可行性分析时,多是从抽象的整体意义上理解。[67]就实践的情况来说,也正如高秦伟所言,对立法进行的可行性分析,大多只是强调与国家法律体系的一致性和与上位法的不抵触性,即以合法性分析为主,此种可行性分析并不完整。[68]

  

   事实上,当代行政法理论所论及的行政决策的可行性,包含技术可行性与经济可行性两个层面,其中经济可行性分析能够被置于成本效益分析的框架当中,成为行政决策经济分析的一种工具。所谓经济可行性分析是指,当某种决策会引发一定程度的经济紊乱时,该措施便不具有可行性,其指标包括受规制企业的合规成本与该企业的年利润或营业额之间的比例、可能因决策而导致破产的企业数量、决策所可能招致的失业规模等。[69]需要说明的是,该分析工具当中的各种指标并不具有确定的标准,而是有赖于决策机关的裁量判断,即便是可行性分析的支持者也承认这一点。[70]再者,相比成本收益分析而言,经济可行性分析既非更严格,也非更宽松,毋宁说这一分析工具可以发挥成本收益分析力有不逮的作用,即考虑受决策影响的主体的整体成本承受能力。例如,即便某一行政决策的货币化收益大于成本,也有可能因招致大规模经济紊乱而不具有正当性;相反,即便某一决策的收益小于成本,但如果总体成本并非不可接受,则该决策也未必不可实施。

  

   在支持者看来,除了能够将成本承受能力纳入考量,从而弥补成本收益分析的缺失之外,经济可行性分析还具有以下优势:第一,它能够容纳成本分配方面的因素,从而有助于作出更为合理的决策。例如,一如前述,根据传统的成本收益分析方法,一项旨在降低企业污染物排放、提升公众健康水平的决策,由于会导致企业合规成本的增加从而诱使企业削减人力成本,因而在“越富有越安全”的语境中,该措施的收益也要打折扣,使其可能无法通过成本收益分析的检验。但可行性分析的支持者却指出,为了符合限制排污的决策要求,企业需要安装和运转相应的设备,从而需要雇佣更多的人员。[71]在这种情况下,由于当个人的收入达到一定程度之后,财富的增长对于健康状况的改善呈现出边际效用递减的态势,[72]因此,虽然这一部分合规成本的消耗可能导致企业管理层人员高薪的降低,但却可能为失业人员带来更多的工作机会,同时也不会减损高薪人员的健康状况。[73]于是,只要企业的合规成本不会导致其无利可图或停业,该措施便是可行的。[74]此时,成本的分配赋予了此种可行性标准以正当性。相反,若采取成本收益标准,则当货币化的成本高于收益时,那些本可以增加就业人数,使更广泛的人群更富有、更健康的措施,便得不到支持。[75]第二,成本收益分析涉及了复杂的收益计算,因而很容易为行政机关的宽泛裁量披上科学的外衣,从而降低决策的可归责性(account ability)。相比之下,在采取可行性分析之时,尽管行政机关可能对何为“大规模停业”等问题保有裁量权,但可行性分析本身可以提供足够的相关信息,供监督者审视。[76]

  

   当然,经济可行性分析也不免受到批评。由于它完全没有将决策收益纳入考量,由此可能导致过度规制和规制不足。[77]其中,规制不足的问题尤受关注。围绕这一问题,经济可行性分析在以下两个层面上受到批评:

  

   第一,以经济可行性标准排除本可实施的规制,并不具有充足的正当性。当行政决策的收益在性质上极为重要,且决策本身符合成本收益标准之时,如果其所造成的经济紊乱虽属过于昂贵的成本,但也并不是那么不可抗拒(compelling),那么该决策在可行性分析的指引下被禁止实施,便难以令人信服。[78]

  

   第二,经济可行性分析可能使决策者错误地放弃那些本应优先实施的规制措施。例如,当行政机关同时实施多个决策会对某一群体造成过于严重的影响时,如果单纯依照可行性标准,只考虑各个决策的成本,而完全不考虑每一决策的净收益,那么行政机关实际上无从判断应当优先实施哪一项决策,从而可能错误地排列决策实施的次序。[79]再者,如果完全以经济可行性作为行政决策的标准,则决策的“先来后到”亦可能造成决策优先性方面的困境。例如,若某一规制性决策通过了可行性分析的检验从而付诸实施,但此后行政机关发现另一需要规制的更为严重的现象,而按照可行性分析的标准,由于企业已经承担了前一种决策带来的成本,其利润大幅减少,以致于无法同时承受针对另一现象的规制,此时决策者只能放弃实施后一种规制,这显然是荒谬的。[80]

  

   平心而论,上述批评不无道理,但经济可行性分析至少能够从不同角度为行政决策提供参考。

  

   (三)基于行政任务的多重分析机制

  

《全面推进依法行政实施纲要》等政策性文件和法规范当中所提及的“成本效益分析”本身可以具备丰富的规范内涵,它可以不仅仅指代我国学者所倡导的货币化成本收益分析,还可容纳在理论和实践层面都具有可操作性的成本有效性分析以及经济可行性分析。简言之,对行政决策开展成本效益分析不能仅仅依赖某种单一的分析工具,尽管每种分析方法都存在局限,都被认为遗漏了对于决策而言重要的信息,但通过不同分析方法之间的相互补充,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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