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陈鹏:行政决策成本效益分析的多重机制

更新时间:2021-10-09 09:34:33
作者: 陈鹏  
[25]为了应对此种情况,“贴现率”这一工具便应运而生。然而,以旨在避免过早死亡的措施为例,如果选择7%的贴现率,则成本收益分析方法会鼓励采取措施以拯救当前的一条生命,而不是在300年后拯救6亿条生命。[26]正由于这种结果匪夷所思,不少论者都对贴现率这一工具提出批评,认为这一工具忽视了社会对未来肩负的责任,[27]乃属未征得同意便牺牲他人。[28]即便忽略这种道德批判,如何确定贴现率本身也面临极大争议。正如凯斯·R.桑斯坦(Cass R. Sunstein)所言:“任何特定的贴现率都很容易遭到人们质疑,人们会提出合理的主张认为它太低了或者是太高了。”[29]

  

   再次,采取上述两种方法将决策收益予以货币化的一些前提性工作也不免遇到困难。第一,以何种单位量化决策的效果可能存在争议。例如对于不同年龄段的人而言,减少致命因素所换取的预期寿命延长也有所不同,所以在计算某种安全措施能够带来多少货币化收益时,是否不应测算该措施能够拯救多少生命,而是应当测算决策所能延长的总体“生命年”(life years)?若如此,则决策的货币化收益便不是“统计学意义上的生命的价值”,而是“统计学意义上生命年的价值”(value of statisticallife year, VSLY)。[30]第二,旨在实现特定目标的行政决策往往还会额外产生正面或负面的附带性效果,这也使收益的计算更加立体、复杂。例如建立湿地以处理废水,除能够提供清洁的水源外,亦能保护生物栖息地、提供娱乐和科学研究的场所,[31]这便使得决策的收益额外提升。当企业需要为遵守某种安全规制而支付合规支出时,便可能设法削减人力成本,从而造成更多的失业和贫困人群,由于贫困者通常无力将金钱投用于提升安全和健康的产品或活动,因而从“越富有越安全”这一命题出发,该措施的收益也被打折扣。[32]第三,科学的不确定性使得收益计算面临很大的误差和不确定性,甚至可能被用来“粉饰行政机关真正的意图”。[33]譬如,唯有决策者确定降低某种物质排放水平可以带来多大程度的健康提升,才能测算决策的收益。然而,人类接触有害物质的方式通常是长期低水平暴露,但受制于研究条件,科学家只能从短期高剂量暴露的动物反应当中外推(extrapolate)低水平暴露的情况,虽然科学家开发了若干种外推模型,但并未形成共识,各种模型下低剂量风险的计算结果可能千差万别。[34]

  

   (二)货币化成本收益分析方法的价值困境

  

   除具体计算方面的难题之外,货币化成本收益分析方法还面临若干价值层面的困境。首先,成本收益分析所使用的“支付意愿”这一分析装置本身与个人的财富状况息息相关,它通常对富人的偏好估价较高,对穷人的偏好估价较低。[35]如此一来,对于性质上相同的决策结果,富裕人群的支付意愿较高,而贫困群体的支付意愿则可能较低。如果严格适用成本收益分析,那么将会因净收益较高而鼓励决策者在贫困群体聚集的地区设置有损于环境或安全的设施,从而造成不平等。

  

   其次,成本收益分析的货币化操作通常并不能完全反映社会主体的情感偏好和道德倾向。例如,虽然从事高山滑雪运动、从事建筑工作以及饮用含砷的水招致的死亡率大体相同,但可以料想,鉴于三种活动的自愿程度不同,政府也通过不同程度的规制性决策予以回应。[36]这表明行政机关在作出决策时应当考虑某些质性因素,而非仅仅考虑哪种决策的净收益最大。

  

   再次,成本收益分析方法与放松规制的理念形影相随,西方国家的规制发展史也说明了这一点。[37]然而放松规制远非放之四海而皆准的真理,尤其在以公共健康、安全和环境保护为目标的社会性规制领域,放松规制的理念并不那么受欢迎。[38]而成本收益分析方法的普遍运用,便可能成为不适当地放松规制或规制怠惰的借口。

  

   复次,即便成本收益分析未必意味着规制的怠惰,但由于复杂的分析过程本身需要耗费时间和金钱,因而如果要求行政决策必须调适至符合净收益标准,则一定会导致决策的推迟以及决策成本的增加,从而无形中影响决策的净收益,这就使得成本收益分析难以自洽。

  

   最后,成本收益分析还面临伦理层面的批评。可以想见,在许多人眼中,并非所有的利益都可以用金钱衡量,生命、健康、安全等时常被视作应当不惜代价予以保护的绝对价值。当政府借助成本收益分析决定是否实施某种决策时,个人实际上是将自身的生命、健康等交予他人之手予以权衡,其正当性疑虑更为突出。

  

   三、对货币化成本收益分析的辩护与改进

  

   尽管货币化的成本收益分析方法面临重重困难,遭受种种批评,但它直面资源的稀缺,可以为特定的行政决策是否“划算”提供答案,甚至可以直接回答若干决策选项中何者更为“划算”这一问题,因而仍备受重视。事实上,为货币化成本收益分析的辩护不乏其例,针对具体的技术性难题,理论界也曾提出若干改进其操作的建议。货币化的成本收益分析方法本身可被辩护、可改进,或许也是其在当代行政决策中仍然占据一席之地的原因。

  

   (一)对货币化成本收益分析的辩护

  

   对货币化成本收益分析的辩护,主要从以下几个方面展开:

  

   第一,相比其他分析工具,货币化的成本收益分析更能强化行政决策的政治正当性。受行政活动政治化、行政任务社会化、行政立法兴起、全球化冲击对国家主权的等因素影响,现代国家的行政呈现出了“民主赤字”的局面。[39]并且伴随着风险社会的到来,行政决策越来越多地依赖于专家的多学科知识以及行政官僚的行政管理知识和经验,[40]普通民众在更为频繁地承受行政决策带来的直接或间接影响的同时,愈发难以有效参与决策过程并表达自身的意见和诉求,这也无可避免地动摇了行政决策的正当性根基。而货币化的成本收益分析则可在一定程度上对此加以补救。借助成本收益分析,决策者可以“授权每位公众对自己负责”, [41]即通过测算民众对于决策效果的支付意愿或者接受意愿,将普通人的偏好融入决策过程,受决策影响的个人于此过程中有机会为行政决策投出一张无形的“经济选票”,成本收益分析由此成为践行经济民主的一种方式。[42]在这一层面上,成本收益分析也被视作“针对价值判断的民主化过程”。[43]

  

   第二,相较行政决策的其他分析工具,货币化的成本收益分析的透明度更高,更有助于提升决策的理性程度。在实施成本收益分析之际,决策者应当展示所掌握的数据、所使用的假设和对决策效果的预期,这使得外部监督和批评成为可能,由此可以避免闭门造车的决策失败,特别是对于特殊利益诉求发挥过多影响力的决策机制而言,采用此种分析工具尤具意义。[44]在某种意义上,货币化的成本收益分析以如此透明的方式运作,本身也是鼓励各方参与者围绕决策当中的各个重要变量展开论辩,[45]最终促使全社会形成“规制理性”,推动政府审慎行政。[46]

  

   第三,货币化的成本收益分析时常被批评为可能造成决策的不公正、不平等,然而此种分析工具本身也有经济学理论的支撑,即契合于“卡尔多—希克斯效率”(Kaldor-Hicks efficiency),从而可以回应这一诘难。依照“卡尔多—希克斯效率”标准,任何政府决策皆不免同时造就受益者和受损者,如果受益者之所得超过受损者之所失,从而可以使前者在境况变好的同时潜在地补偿后者,则尽管特定群体的境况因该决策而变差,但由于社会总体福利扩大,因而在整体上社会的境况也将变得更好。[47]不难看出,货币化的成本收益分析同样是着眼于社会的总体净收益,因而与此种标准具有同样的关怀。不过,由于单次决策仍然可能造成不公正,决策的受益者对受损者的补偿又只是一种潜在可能性,因而能否在“把蛋糕做大”的同时确保分配的公平性,也是必须直面的问题。对此,以“卡尔多—希克斯效率”理论支持货币化成本收益分析的学者认为,应当着眼于决策的“长期、多次效果带来的均衡分布”,即“对某一人来讲,某次法规的社会冲击效果可能为负,但下次通过的法规对其影响就可能为正,因而长期的多项法规的总和效果,对个人的影响总体来看会趋向于均衡的分布。”[48]再者,对于在行政决策中运用货币化成本收益分析可能导致的不同群体之间的不平等,亦可采取更为直接的、更有效率的解决方式,即在货币化成本收益分析之外引入独立的矫正机制,例如通过社会保障制度或者税收来平衡受行政决策影响的人群之间的得失状况,[49]而不必径自否定成本收益分析的作用。

  

   第四,货币化的成本收益分析被批评为无法反映社会主体的情感或者道德偏好,然而在某些支持者看来,去情感化和道德无涉恰恰是成本收益分析方法的优势。具体来说,货币化的成本收益分析采取的是中立、普遍的标准,因此一方面,此种方法论层面的约束使得决策者不能利用成本收益分析来证立那些单纯被行政官僚支持的无用的决策;另一方面,由于成本收益分析乃是使用技术官僚式的话语对决策做出评价乃至批评,批评者无需诉诸具有煽动性的政治攻击或道德抨击,便能够引发对无效决策的关注,因而对于拥有强大影响力的政治参与者来说,此种批评也相对不那么具有威胁性。[50]

  

   第五,货币化成本收益分析所面临的伦理层面的质疑也未尝不可被消解。仍以旨在降低过早死亡风险的决策为例,桑斯坦即指出,人们时时刻刻都在进行着风险与金钱之间的权衡,例如人们在决定购买汽车方面花多少钱时,实际上是在用金钱购买安全,如果减少风险的成本过高,人们便不愿意承担;政府的决策也是如此,“如果政府允许多用途运载车以及小型节能汽车市场的存在,它清楚死亡是不可避免的”,因而“问题的关键在于,统计上的风险是否值得人们去承担”,即便成本收益分析当中使用的各种统计数据不能直接回答这一问题,“但是若没有这些原始数据,任何寻求答案的努力都将是白费的”。[51]况且,在使用货币化成本收益分析工具时,虽然表面上看来决策者是在评估每拯救一条生命要耗费多少金钱,但决策者实际上评估的并不是生命本身的价格,而是将致命风险降低至特定水平的价格。[52]

  

   (二)对货币化成本收益分析的改进

  

   成本收益分析的坚定支持者也认为应当从以下几个方面对它的具体操作方式加以改进,以尽可能摆脱制度运作的某些困境。

  

第一,为了解决公众表达支付意愿时面临的信息不足、情感预测错误等问题,并为测算成本或收益时不可避免的裁量决断提供正当性依据,可以在成本收益分析过程中适时引入慎议(deliberative)的公众参与程序。慎议的公众参与程序的操作方式包括:在采取条件价值评估法测算公众的支付意愿之时,为确保公众审慎、理性地表达支付意愿,行政机关可构建普通公民与专家互动的机制,如随机抽取人员与各类专家展开讨论,然后向决策者和公众提出决策建议,或采取类似于民意调查的方式,要求受访者在与专家面谈或听取持有不同意见的专家之间的对话前后,分别回答同样的问题,从而识别出在统计学上有意义的答案之变化,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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