构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是与时俱进提升我国经济发展水平的战略考量，也是塑造我国国际经济合作和竞争新优势的战略抉择。把发展立足点放在国内，更多依靠国内市场实现经济发展，是未来一个时期我们推动发展、应对挑战的重要举措。

构建新发展格局，形成国民经济良性循环至关重要，关键是打通经济循环堵点。当前，我国城乡发展差距大、要素双向流动不畅等问题依然突出，进一步推进城乡双向开放，有利于提高资源配置效率，有利于促进经济增长率向潜在增长率靠拢，是畅通国内大循环的一个主攻方向。

打通城乡循环不畅堵点

改革开放以来，我国经济发展总体上是以国内循环为主的。即便是在加入世贸组织以后，国内需求对经济增长的贡献也占据主要地位。国内循环如此重要，目前依然存在投资消费、收入分配、区域发展和资源配置等方面的不平衡问题。这些问题的成因各异，但是，城乡发展不平衡、循环不畅是导致这些问题的共性因素。

主要表现为：城乡居民消费差距明显，2020年，城镇居民人均消费支出约为农村居民人均消费支出的1.97倍，农村居民耐用消费品普及率明显低于城镇居民；城乡居民收入差距明显，2020年，城乡居民人均可支配收入比值为2.56；城乡社会发展差距较大，尽管城乡之间义务教育、居民养老和医疗保险制度基本统一，城乡之间低保和特困救助等社会救助的差距也在日益缩小，但在社会保险等方面还存在明显差距；城乡土地权能尚不平等，随着相关改革逐步深化，农民分享土地增值收益的途径在逐步拓宽，但是，目前农村集体土地的权能依然较为受限。

还要看到，农村剩余劳动力转向城镇就业，促进了过去较长一个时期我国全要素生产率的提高，但农民工市民化较为滞后、农民工过早退出城镇劳动力市场等情况对经济发展的不利影响正在显现。

总而言之，我们需对城乡发展不平衡、循环不畅问题高度重视，特别是在构建新发展格局的进程中，应以推进城乡双向开放为切入点，促进城乡人口双向流动，进而带动各类要素双向顺畅流动，采取有力措施缩小城乡发展差距、疏通城乡循环堵点。

扩大城市对农村居民的开放

劳动力要素从边际生产率较低的农业和农村向边际生产率较高的工业和城镇流动，是工业化、城镇化进程中提高全要素生产率的重要支撑力量，也是畅通国民经济大循环的必然要求。改革开放以来，我国劳动力从农业和农村向工业和城镇的转移，符合多数国家二元经济结构转换时期的一般规律，但也表现出一些较为特殊的现象。

一是劳动力再配置效应提前减退。有研究证明，在经济高速增长阶段，劳动力从农业向非农产业的转移是支撑经济增长的重要因素；随着可转移劳动力的减少，经济增长会减速。有国内经济学家认为，我国农业劳动力向其他部门的转移过早地出现了趋势性放缓。

二是农业劳动力转移就业增量与第一产业就业减量不对称。有调查显示，我国农民工总量逐年增长，但在多数年份，农民工的增量小于第一产业就业的减量。需要看到，在第一产业就业减量中，有一部分是已经退出劳动年龄阶段的人群，在农民工增量中，有一部分是刚刚进入劳动年龄阶段的人群，若两个群体的人数大体相当，则意味着相当部分退出第一产业但仍在劳动年龄阶段的劳动者处于空闲状态，未能在非农产业就业。

三是外出农民工增速和占比趋于下降。虽然全国外出农民工总量在逐年增加，但增速在下降；外出农民工占全部农民工的比重也在下降。这种下降，既可能是部分农民工取得城镇户籍、退出农民工统计范畴导致的，也可能是部分农民工返乡造成的。

之所以存在这些特殊现象，主要是因为我国以户籍制度为核心的城乡二元体制，城镇户籍制度与城镇公共服务制度相叠加，大部分公共服务由地方政府提供，这就加大了地方接纳外来人口的压力。在新发展阶段加快构建新发展格局，需着力扩大城市对农村居民的开放，提高农业转移人口市民化质量。

一方面，要转变观念，把外来人口视作发展资源。在扩大城市对农村居民开放的过程中，不能只看到需要提供更多公共服务的压力，更要看到农村居民市民化带来的综合效益。随着人口老龄化程度加深、劳动年龄人口减少，能否吸引到外来人口将对城市发展产生重要影响。促进进城农民市民化，将在扩大消费、活跃市场、提高产业竞争力等方面带来长期收益。

另一方面，要提高公共服务覆盖的广度和深度。当前，以放宽落户限制为核心的城镇户籍制度改革，已取得长足进展，下一阶段的重点应是通过提高公共服务覆盖的广度和深度，增强进城农民的获得感。建议未来出台的公共服务措施不再与户籍性质挂钩，对目前仍然挂钩的公共服务事项进行全面清理、逐步脱钩，特别是要做好城乡之间社会保障制度的衔接。

同时，还要建立有效的激励机制。加大现有激励机制的实施力度，扩大中央财政对农业转移人口市民化奖励资金的规模；建立新的激励机制，中央财政用于支持义务教育等公共服务的转移支付应按各地实际人口安排；持续深化财税体制改革，使其适应扩大城市对农村居民开放的趋势；等等。

扩大农村对城镇居民的开放

需要注意的是，从城市向乡村的人口流动也是畅通国民经济循环的重要环节，而且随着发展水平的提高，这种流动的经济社会意义将越来越明显。

这是振兴乡村的现实要求。推进乡村振兴，关键是要调整乡村的功能定位、挖掘农业的多种功能、释放乡村的多元价值。在这个过程中，特别需要发挥人才的重要作用，主要是农村居民的主体作用，并将其作为主导力量和主要受益群体。但也要清醒地看到，进入工业化城镇化快速发展阶段以来，农村地区的转移人口在年龄、受教育年限、思想观念等方面明显优于留守农村的人口，单纯依靠留守人口的人力资源和资金积累难以有效激活新的乡村功能，需要各类人才下乡返乡创业就业。

这是满足人民美好生活需要的现实要求。随着收入水平的提高，城镇居民对乡村的需求已经由农产品逐步拓展到自然风光、风土人情、休闲旅游、健康养老等方面。随着农村人居环境的改善、交通便捷性的提高、线上办公的普及，特别是城市群加快发展，城镇居民对周边乡村的居住等功能的需求意愿逐步提升，在城市工作、在乡村生活，甚至在乡村工作和生活，已越来越具有可行性。满足城镇居民对农产品的传统需求，需要物进城；满足城镇居民对休闲、居住、办公等方面的新需求，则需要人入乡。

在这方面，农村地区需在优化人口结构、保障外来人口需求上下功夫。有效满足外来人口的居住需求，促进城乡公共服务对接。加快建立鼓励各类人才入乡的政策体系，支持各地因地制宜建设各类创业平台，为下乡创业者提供综合配套服务。同时，鼓励专业人才为农服务，完善职称评定制度，让到农村基层工作的专业人才获得更多机会。与此同时，还需以提高配置效率、发展乡村产业为目标，持续深化改革，做好村庄建设规划，优化生产、生活、生态空间布局。

（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员；转自:《经济日报》2021年10月4日）