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郑春燕:转型政府与行政法治

更新时间:2021-09-25 15:03:30
作者: 郑春燕  

   (二)行政法学初拟学科框架

   在积极回应改革实践的同时,行政法学也开始了对学科独立性的探索。一门学科能否区别于其他学科而独立,有无独特的研究对象是关键。

   新中国第一本行政法教材对行政法做出了如下界定:“行政法是规定国家行政机关的组织、职责权限、活动原则、管理制度和工作程序的,用以调整各种国家行政机关之间,以及国家行政机关同其他国家机关、企业事业单位、社会团队和公民之间行政法律关系的各种法律规范的总和。”[9]1根据这个定义,行政法的调整对象是以行政机关作为一方主体与其他主体之间发生的行政法律关系。这就产生了两个问题:一是没有行政机关参与的关系,是否一定不是行政关系;二是以行政机关作为一方主体产生的关系,是否都属于行政关系。对于前者,有学者指出:“我们的工会、共青团、妇联等群众组织往往根据法律或国家行政机关的委托,担负某些行政职能(如社会保险工作、计划生育工作等)。我们不能认为,这些群众组织在行使有关行政职能时,可以离开行政法,行政法不能对它们行使上述职能进行调整。”[10]1-7将依据法律或接受委托行使行政职能的行为纳入行政法调整范围的思路,对行政法学后续的发展产生了深远的影响。沿用至今的授权行政与委托行政的分类、区别于行政机关的行政主体概念,都与此讨论相关。对于后者,当下的学界共识是行政机关行使行政职权产生的关系才属于行政关系;行政关系经过行政法的调整,方可称为行政法律关系,故行政法的调整对象是行政关系而非行政法律关系。

   尽管第一本教材的行政法定义存在一些认识上的误区,但它倡导的组织、权限、原则、制度与程序等内容,为行政法学架设起了基本的学科框架。只是,这个框架仍存在一个明显的缺漏——欠缺行政救济与责任追究。

   与民法、刑法略有不同的是,行政法学从产生之初就与行政诉讼法学的探索交织在一起。学界早期译介外国行政法与行政诉讼法的文献时便将两者置于一篇文章中予以介绍。不过,从文章标题以及具体论述可知,译介者更倾向于将行政法与行政诉讼法视作相关但独立的系统⑤。行政法学后来发展出涵盖行政诉讼法学的学科格局,可能与在国外留学多年的王名扬先生有关。王老曾在描述英、法、美行政法学特征时总结:“尽管三国研究的范围广狭不同,但有一共同点,就是行政法学中着重研究的是行政行为和行政诉讼。”⑥改革开放初期的“他山之石”本就备受“可以攻玉”的推崇,又适逢行政立法研究组遭遇起草法典式行政法“通则”的挫折,全国人大常委会法工委决定先草拟行政诉讼法。在内外交互作用之下,行政法学界将研究的重心拓展到行政诉讼,行政法、行政诉讼法同属行政法学科的架构就此形成。从20世纪80年代初到《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)出台,以行政诉讼为主题的论文达到近150篇。早期学界主要围绕行政诉讼的重要性、行政诉讼的广义说与狭义说、行政诉讼的特点、应否设立行政法院等基本问题展开讨论⑦,后续更多关注行政诉讼的基本原则及其当事人、管辖、受案范围、举证责任、侵权责任、裁判方式、诉讼程序、附带民事审查等具体制度的深化设计⑧。从行政诉讼的广、狭义论辩中,行政复议制度逐步获得独立地位;在侵权责任追究的探索中,国家赔偿制度开始进入学界视野。

   三、“职能转变”明晰依法行政的目标

   具体的研究内容只是一门学科的“形”,信奉的价值目标方是学科得以立足的“神”。对于行政法学这门新兴学科而言,研究领域纵然包罗万象,核心目标却应贯穿全局。中国的行政法学究竟应将何种价值追求作为安身立命之本,成为行政法学框架初建之后行政法学界最重要的学术议题。

   (一)效率定位影响下的行政法学

   受“效率就是生命”的社会主义现代化建设与以“精兵简政”为主导的第一轮机构改革的影响,行政法学在初创时期就显露出了对效率价值的特殊偏好。从对行政法学的基础理论到具体制度或行为的研究,无不跳跃着效率的“脉动”。对当时大多数行政法学者而言,紧密结合国家机构和体制的改革工作开展研究,并为促进这一改革工作服务,是行政法学的根本任务。“从这方面来说,行政法学与行政学的研究对象是共同的,但行政学要侧重从这个对象中研究我国国家行政管理领导体制、管理方式、管理技术、管理效率等问题;而行政法学则要在行政学研究的基础上,再从法制的角度侧重研究我国国家行政管理的制度化、法律化问题,以及运用法制来保证实施有效的行政管理等问题。”[11]58行政学与行政法学虽然有区别,但聚焦同样的议题,分享共同的原则,使用相近的术语。如北京大学试用教材《行政法概论》所列的行政活动基本原则,就包括“四个坚持”的原则、管理民主化的原则、管理科学化的原则、管理法制化的原则[12]176-192。另一本教材《行政法》概括的行政法基本原则如下:“1.在党的领导下实行党政分工的原则;2.人民群众参加国家行政管理的原则;3.民主集中制原则;4.实行精简的原则;5.坚持各民族一律平等的原则;6.按照客观规律办事,实行有效的行政管理的原则;7.维护社会主义法制的统一和尊严,坚持依法办事的原则。”[13]32-33上述基本原则中,“四个坚持”、民主集中、管理科学、党政分工、群众参与、精简、有效等原则,同时也是行政学倡导的基本原则。

   行政法学基础理论对效率价值的推崇,预设了行政法学具体领域研究的叙事方式。行政程序是较早进入学者视野的议题之一,但有别于今天的权利保障立场,程序在当时受到青睐,主要是因为“我国法制不健全,尤其是缺乏行政程序方面的系统立法,这样就会在不同的地方出现因地、因时、因人而异的形形色色的行政办事规则,正因为没有统一的规范性要求,因而也就决定了不会有较高的行政效率”[14]14。效率主导下的行政程序研究,虽然也有关于程序类型、时间、形式等方面的讨论,但其主要目的不是通过程序的分类与制度的设计形成对公权力的制约力量,而是实现更快速的决策、更及时的举措。“行政机关作为一个政治有机体,社会公共权力的行使者,为保证其高效率和灵活性,也需要系统内部的结构合理,功能齐全,协调顺畅,技能良好。”[15]18行政程序正是行政系统内部生态的平衡器。通过对行政程序的设计,确保整个行政系统的正常运行,成为那个特定时期的研究目标。

   相近的思路亦蕴藏在特定行政活动的探索之中。行政处罚作为行政管理的主要手段,自然成为行政法学界热耕的“土地”。面对当时行政处罚权分属不同机关,多个部门可以对同一领域的违法行为执法的现状,有学者建议设立专门的执法机构,“为了避免混淆,法律应对行政执法机构的设立、职能范围等作出明确的规定,使它既隶属于行政机关,又具有一定的独立性,能独立行使行政处罚权”[16]19。如此一来,就能在保持执法的统一性的同时,提高执法效率。同样,在行政强制执行领域,作为今天受到最严格的法律保留原则约束的行政活动类型,行政强制执行的列举式立法在早期却遭遇学者的质疑:“现行法律对强制执行采用‘列举制’,而且大多限于对行政处罚决定的执行。要提高国家行政管理的效率与权威,就应为更多的行政处理决定提供保障执行的措施。”⑨试图放宽行政机关的强制执行权范围,目的在于体现行政的高权特性,即当行政相对人拒不执行行政决定时,让更多行政机关拥有直接启动强制执行的权限,以确保执行的高效。

   (二)与政府职能转变相伴生的控权理念

   以效率为基调的“画风”一直延续到了20世纪80年代末。自90年代初期开始,行政法学研究风格悄然发生了变化。

   作为行政法学最核心的概念,依法行政最早出现在1986年的研究成果之中。当时所指的依法行政,旨在运用法律手段加强管理:“管理,要依法管理,即运用法律手段来进行管理。运用什么样的手段进行管理呢?主要就是运用行政法(包括经济行政法)手段。”[17]39从管理的角度审视法律的作用,与行政学的研究进路殊途同归。这也是当时与行政有关的法律法规在起草时的共同立场:行政组织法意在为行政机关厘定开展行政管理所需的职权依据。以《中华人民共和国食品卫生法(试行)》《中华人民共和国环境保护法(试行)》等为代表的单行法,除了进一步明确分管部门与具体层级,还规定了行政相对人服从管理的责任以及违反责任时的惩戒举措。各种行政法规、行政规章更是以促进行政管理为己任,在细化上位职权条款方面不遗余力。

   但仅仅是4年之后,依法行政的研讨便已透露出权利保障的意识:“提高行政效率必须以确保行政相对人的宪法权利不受行政行为侵害为前提,而绝不能借口提高行政效率而牺牲公民的权利。”[18]17尽管效率仍被视为依法行政的题中应有之义,但行政效率与权利保障的内在张力已经受到学者关注,且对两者冲突时的取舍也有了倾斜:效率的提高要以权利不受侵害为前提。此后,行政效率虽仍在依法行政的研究中占有一席之地,地位却逐步边缘化。如有学者将行政法治化概括为行政民主、行政公正、行政效率三个面向,其中行政民主体现为被管理者对管理活动的参与,行政公正要求行政机关以平等的态度对待管理受体,行政效率则是为了避免将行政法治与行政的高耗低效画上等号⑩。相较而言,这一阶段学者对依法行政内涵的归纳彰显出更为明显的权利保障立场,试图借行政法对公权力进行一定的制约与抗衡,“行政法即控制政府权力的法”之观念逐渐深入人心[19]173。相似的变化反映在同一时期的行政法律制度之上。最具代表性的莫过于1996年实施的《中华人民共和国行政处罚法》。作为行政处罚的基本法,《中华人民共和国行政处罚法》推崇处罚法定原则,将行政处罚的设定、实施、适用的合法性作为至高无上的要求。尤其是在简易程序和一般程序之外首次引入听证程序,通过类似法庭论辩的程序设计,赋予行政相对人抗衡行政机关的法律地位,最大限度地保障了相对人的合法权益(11)。到了90年代后期,内嵌于依法行政的控权理念占据了主导地位,虽然在界定法律优先、法律保护等概念的内涵时,与西方国家的通说并不一致,但法律相对于行政的优越地位,以及非经法律授权不得行政等基本要义,已经成为学界的主流观点,效率价值逐步淡出了核心领域。

   依循依法行政内涵的变迁线索,当我们将目光移转到同一时期有关行政法学学科基本框架的研究成果时,控权理念下的制度设计差异便跃然纸上。一如前述,效率主导的行政程序旨在润滑行政机关的内部流程、保障行政决定的高效做出,而进入90年代,行政程序所扮演的角色与之前已大相径庭,“现代行政程序不再是行政管理的附庸和工具,它相对独立于行政管理之外,成为对行政权实施监控的有力武器”[20]118。为实现目标,对当事人公开、合理的事前告知,陈述申辩权,对陈述申辩是否采纳的说理,救济权利的告知及时效等,都成为现代行政程序的基本配备,行政相对人的参与地位和对抗权利得到了有力保障。不仅如此,过去鲜少有学者讨论的行政诉讼滥用职权审查标准也开始受到热议。究其原因,或许可从概念产生的根源中探寻:“考察历史不难发现,只有在法院对行政的司法控制从羁束行为扩大到自由裁量行为时,‘滥用权力’这一概念才始出现。”(12)当法院对行政的监督从立法者搭建的外在边界迈向权力行使的合理性内核之时,滥用职权标准就有了独立的作用空间。而对合理性的追求是民众对行政权力平等、公正运作要求下的产物。控权的触角由此可以深入到执法者的主观动机、目的或者实际考虑的过程。

同样,对于行政法学学科不可或缺的部分——行政责任,过往的研究重在通过责任的设计,制裁、警戒潜在的违法者,或使违法者为已经实施的违法行为付出代价。至90年代,权利保障意识促使学者注重责任追究的法定原则,即没有法律规定,就不能追究责任;且责任追究,既要与违法程度相适应,还要与教育相结合[21]。与行政相对人违法应当承担的责任相对,当国家实施违法行为导致私人受到损害时,则须承担国家赔偿责任。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:浙江大学学报(人文社会科学版), 2021, 51(1): 51-68
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