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李自国:上海合作组织的扩员与命运共同体建设

更新时间:2021-09-19 22:43:28
作者: 李自国  
轰炸巴控区域,并有战机被巴方击落。2020年5月,中印边境再次出现对峙,并出现人员伤亡。持续不断的边境对峙甚至交火,削弱了《上合组织成员国睦邻友好条约》及其他基础性文件的权威性。当前,上合组织面临战略性抉择:在成员国间出现冲突时是置身事外,保持超脱,还是敢于提供平台,劝和促谈。显然,“鸵鸟政策”虽可使上合组织避免陷入纠纷,但也意味着部分地缘政治功能缺失。

   其四,决策力和执行力问题愈加突出。上合组织在制度建设上做得很好,理念先进,有很强的前瞻性。2001年6月,上合组织成员国签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》,不久之后就发生了“9·11”事件;2019年比什凯克峰会文件中明确提到“将继续在传染性和非传染性疾病防控、应对卫生领域突发事件、远程医疗、促进医疗人员和机构交流等方面开展合作”,2020年出现新冠肺炎大流行。虽然有先见之明,但组织的决策效率和行动能力却差强人意,不论是2010年应对吉尔吉斯斯坦骚乱还是2020年的新冠疫情,反应慢、效率低、行动力差的问题都非常突出,影响上合组织的凝聚力。特别是面对新冠疫情时,上合组织没有在第一时间开会商讨,没有共同的行动,甚至成员国对上合组织“不作为”没有批评声音,这恰恰说明,没有人对上合组织寄予厚望,也未指望上合组织能在重大灾难时拯救自己于危难。如果说,欧亚经济联盟、东盟等组织都在抗疫中发挥了很强的组织协调作用,那么上合组织在竞赛中表现不佳。

   其五,共同利益的重叠区减少。印度在“一带一路”、联合国安理会改革上与其他国家存在分歧,也导致上合组织文件内容不得不进行调整。例如,在2018年之前的文件中,关于联合国安理会改革的内容很少“缺席”,但之后就不见了。在对“一带一路”问题上,由之前的成员国欢迎“一带一路”倡议,变成2018年以后的罗列式:“哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国、巴基斯坦伊斯兰共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国、乌兹别克斯坦共和国重申支持中华人民共和国提出的‘一带一路’倡议”。这些都是利益重叠区变小的例证。

   这些问题能否解决,将决定未来上合组织的扩员进程。从目前看,上合组织扩员的红利潜在的多,实现的少。经济红利实现易,安全红利实现难。如果问题得不到解决,甚至恶化,新成员带来的将是负能量。若个别国家不遵守宪章精神,对合作持消极态度,甚至处处掣肘,那么上合组织的向心力必受影响,进一步扩员的进程将大大放缓。

二、上合组织再度扩员面临的外部因素

   2020年1月,俄罗斯外长拉夫罗夫在新德里表示,欢迎伊朗申请加入上合组织,再次引发人们对上合组织再度扩员的遐想。但上合组织除面临上文提到的“消化”新成员问题,还面临地缘政治阻力。特别是随着美国将中俄列为战略对手,并不断在亚欧地区投棋布子,上合组织扩员的美国因素越来越明显。

   (一)上合组织与美国的理念对抗色彩越来越浓

   上合组织并非为应对外部问题而成立的机制。《上海合作组织宪章》明确提出“本组织不针对其他国家和国际组织”,上合组织也一直坚持“不针对第三方”原则,极力避免走上地缘政治对抗的老路。上合组织各成员国希望通过“上海精神”凝聚各方力量,构建区域安全与经济合作平台,营造稳定的发展环境,逐步在本地区实现和平与发展这两大目标。

   在上合组织成立之初,国际环境相对宽松,面临的国际安全威胁较小,因此上合组织的关注点是内部的政治互信和经济合作。但近年来,随着国际形势发生巨变,美国愈发肆无忌惮推行霸权主义、单边主义、保护主义,这与上合组织历来追求的目标——民主、公正、合理的国际秩序,公平正义、合作共赢的新型国际关系迎头相撞。成员国不管与美国的关系如何,都不同程度面临美国的霸凌,也希望借上合组织说想说而不敢单独说的话。这种隐形对抗主要表现在以下方面。

   在全球治理上,上合组织国家主张多边主义、多极世界和以国际法为基础的国际秩序,尊重各国人民自主选择各自政治、经济和社会发展道路,而美国强调“美国优先”,谋求单极霸权,推行单边主义,肆意通过“长臂管辖”践踏国际法准则,二者是格格不入。上合组织主张维护联合国权威,坚定支持联合国作为综合性多边组织在维护国际和平与安全、推动全球发展、促进和保护人权方面的作用。与此对应的是美国的“退群”,包括退出联合国教科文组织、世卫组织、联合国人权理事会、全球移民协议、伊核协议等。

   在战略稳定上,上合组织主张平等、共同、综合、合作、可持续的新安全观,反对“个别国家或国家集团单方面不受任何限制地加强反导系统”,认为这将危害全球和地区的安全稳定,应建立尊重所有国家利益的、不可分割的安全空间。与此对应的是美国退出《反导条约》《中导条约》《开放天空条约》等安全机制,并加快在欧洲和亚太部署反导系统,谋求单方面绝对安全。

   在全球经济治理上,上合组织成员国提出,“继续维护和巩固以世界贸易组织为核心,以规则为基础的开放、透明、公正、包容、非歧视的多边贸易体制,促进开放型世界经济,反对破坏多边贸易体制、威胁世界经济的单边贸易保护主义行为”,通过深化合作构建开放型世界经济体系。而美国近年来经济政策最典型的特征是贸易保护主义和霸凌主义,无视世贸组织的基本规则,几乎所有上合组织国家,包括与美关系最“亲近”的印度,都与美产生不同程度的经贸摩擦。

   在地区热点问题上,上合组织的立场也与美国相左。在伊核问题上,上合组织成员国认为,“继续执行伊朗核问题全面协议至关重要,呼吁相关各方根据联合国安理会第2231号决议严格履行自身义务,确保协议完整有效执行”。众所周知,美国于2018年5月单方面退出伊朗核问题全面协议,并无视联合国有关决议,对伊朗极限施压,是导致问题升级的根本原因。在半岛问题、叙利亚问题上,上合组织的立场与美国同样存在对立。

   在反恐问题上,上合组织认为,“必须努力推动建立联合国发挥中心协调作用、以国际法为基础、摒弃政治化和双重标准的全球反恐统一战线”。而美国则是反恐政治化和双重标准的典型代表。哈萨克斯坦总统战略所前所长苏尔丹诺夫一针见血地指出,美国人到处告诉别人如何保护人权和民主,但自己做的却恰恰相反;美国人自称反恐,但所有人都知道伊朗高级官员苏莱曼尼在伊拉克被美国袭击杀害"。

   综上可以看出,不论是在国际安全、经济治理,还是在地区议题、热点话题上,上合组织与美国的主张都形成事实上的对立。当然,反对美单边主义和保护主义的不仅是上合组织国家,也包括美国的传统盟友。未来,一个愈加不自信的美国可能更趋保守和攻击性,而上合组织要维护自身安全和利益,确保每个成员国都能“走根据本国国情选择的发展道路”,必将以更大力度推广“自带”反美色彩的新安全观、新发展观。其影响是,需要上合组织应对美压力的国家更迫切希望加入上合组织,而顾及美国看法、与美又有千丝万缕联系的国家,会与上合组织保持距离,对成为成员国更加审慎。

   (二)外部因素对上合扩员的直接影响

   成为上合组织成员的潜在国家有伊朗、阿富汗、蒙古等,但其能否成为成员国,都与美国有着错综复杂的联系。

   1.伊朗。伊朗是最早正式提出申请成为上合组织成员国的国家,原来受制于联合国安理会制裁,无法加入。2015年7月14日,伊朗与中、俄、美、英、法、德六国达成核问题全面协议,同年7月20日,联合国安理会通过决议,核准有关伊朗核问题的协议,有条件解除对伊朗的制裁(若伊朗在未来十年内违反协议,联合国将重新对其进行制裁)。随着伊核协议达成,伊朗遵守协议,联合国制裁取消,伊朗加入上合组织的限制性条件被解除。上合组织对伊朗入盟的立场很明确:“积极评价伊朗希成为上合组织成员的愿望,希望伊朗核问题的全面解决将促进伊朗深化同上合组织合作,并为根据既定标准研究伊朗加入上合组织问题创造条件。”但2018年5月8日,美国宣布退出伊核协议,并对伊朗进行“最高级别的制裁”。随后伊朗分阶段宣布中止履行伊核协议部分条款。2020年1月5日,伊朗宣布中止履行最关键条款,即“对离心机数量的限制”,伊核协议因美退出陷入危机。2020年7月,美试图推动联合国恢复对伊制裁,遭到中俄的反对,两国认为,美国单方面退出伊核协议是造成当前伊核危机的根源,美国回归遵守联合国决议才是解决危机的正确之道。

   伊朗加入上合组织还有两个技术性问题:一是塔吉克斯坦对伊朗加入持保留态度,塔认为伊朗借宗教干涉其内政。二是伊朗与阿拉伯国家有“世仇”,部分国家担心会影响上合组织与阿拉伯国家的关系。但真正阻碍伊朗加入上合组织的是美伊关系问题,是上合组织各成员国在多大程度上愿意并敢于批评美国不公平的对伊政策和肆无忌惮的单边主义。随着美通过“印太战略”、建立“C5+1”机制、加强与中亚国家和印度的合作,部分国家担忧现阶段将伊朗纳入上合组织,会影响其与美国的关系。

   2.蒙古国。相对于伊朗,各方对蒙古国成为成员国更欢迎,分歧也更小,但蒙古却无意在近期申请成为成员国。影响蒙古加入上合组织的因素很多,包括蒙古更关注经济合作,而观察员也可参与经济合作,蒙古与中俄外的上合组织国家经济交往有限;打击“三股势力”、贩毒等问题是上合组织安全合作的主要内容,但与蒙古关系不大;成为上合组织的成员国就需要承担相应的义务,包括举办峰会等,蒙古国经济实力不强,无力承办如此高规格会议,这将使蒙财政负担加重。

   但对蒙古影响最大的是其“第三邻国”外交政策。蒙古的“第三邻国”政策形成于20世纪90年代。2010年,蒙古修订《蒙古国国家安全构想》,将多支点外交政策和“第三邻国”写入新安全构想,同时提出,若蒙古国家主权和领土完整没有面临直接威胁,蒙古不加入任何军事集团。2011年,蒙古将“第三邻国”政策正式写入新的《蒙古国外交政策构想》,提出在发展与中俄关系的同时,重视发展与“第三邻国”的关系。这样,“第三邻国”成为蒙古国外交和安全战略的重要组成部分。迄今,蒙古基本沿着这样的对外战略处理对外合作。美国是蒙“第三邻国”外交政策的重心。中国驻蒙古前大使高树茂表示,蒙古外长额尔登楚龙曾与其谈到“第三邻国”政策,最初的“第三邻国”就是美国,后来才扩大到欧、日、韩等。蒙古主要经济伙伴是中俄两国,但对发展与日韩的经济合作有很高的期待。

   蒙美关系在冷战后发展迅速。一方面,蒙夹在中俄两大国之间,希望美国作为第三方力量平衡中俄的影响,同时也期待美国的经济援助。美利用蒙古的心理,通过援助积极塑造蒙古,为蒙设计了整套的选举、司法、立法等制度,蒙也以受到西方认同的“民主制度”而自豪。民调显示,蒙民众对美多有好感。尽管自巴特图勒嘎总统执政以来,蒙古借助“第三邻国”制衡中俄的冲动下降,但对加入上合组织是否影响其与美关系、是否有足够多收益还在权衡,蒙就加入上合组织专门进行过讨论,但意见不一,短期作出决断的可能性较小。

3.阿富汗。阿富汗与上合组织的安全和发展息息相关。早在2005 年,上合组织与阿富汗就建立了工作组。2012年,阿富汗成为上合组织的观察员国。2015年10月,时任上海合作组织秘书长梅津采夫表示,阿富汗政府向上合组织轮值主席国(俄罗斯)提出申请,要求成为上合组织成员国。在2017 年上合组织政府首脑会议上,阿富汗重申了成为上合组织成员国的诉求。阿富汗一直是上合组织的重要议题。安全上,阿是地区打击“三股势力”和毒品走私的关键伙伴。经济上,阿富汗是中亚与南亚联通的枢纽。阿富汗成为上合组织成员国利弊皆有,利是使上合组织地理上更加完整,能够更好地打击恐怖主义、毒品走私,促进地区稳定;弊是阿富汗持续动荡,且看不到尽头。美国欲走还留,阿的稳定与美国有着斩不断理还乱的联系。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《俄罗斯东欧中亚研究》2021年04期
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