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温铁军 王茜 罗加铃:脱贫攻坚的历史经验与生态化转型

更新时间:2021-09-05 10:08:54
作者: 温铁军 (进入专栏)   王茜   罗加铃  

   【内容提要】 本文回顾了新中国成立七十年来国民经济五个阶段的贫困原因与减贫经验,认为贫困是内生于现代化发展进程中因制度收益与制度成本不对称所带来的结构性问题,中国政府对不同发展阶段造成的发展不平衡以举国体制进行内部化处理,实现了一定历史阶段制度成本和制度收益的相对均衡,形成了结合中国自身制度优势的特殊减贫经验。其间,在20世纪50年代、80年代和21世纪前二十年中国有过三次大规模的减贫成效,主要得益于三次城乡融合释放的农村要素给农民带来的现金收益和财产性收益。因此,在决胜脱贫攻坚的关键期,更要通过与乡村振兴的有效衔接转变为生态扶贫,大力推动新时期的城乡有序融合,通过新型农村集体经济的制度创新与社会化业态创新激活农村地区大量沉睡的生态资源资产,构建生态化扶贫的长效机制,以巩固脱贫攻坚的成果。

   【关键词】 脱贫攻坚,生态扶贫,乡村振兴

   一、 引言

   贫困问题一直以来都是世界性难题。新中国成立七十年来高度重视贫困问题,在贫困人口基数大、贫困地区广的条件下推出了一系列重大战略,有组织、有计划、大规模地全面推动减贫。党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央从全面建成小康社会出发,把精准扶贫和脱贫攻坚作为重中之重。2015年11月中央扶贫开发工作会议总体部署了脱贫攻坚的重点任务,会后发布的《中共中央  国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步强调要坚决打赢脱贫攻坚战,确保到2020年完成现行标准下农村贫困人口全面脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困的目标任务,全面进入小康社会。①这一战略目标强化了扶贫开发工作的领导责任制,落实了省、市、县、乡、村五级书记共抓脱贫攻坚的机制。

   在全党、全社会的共同努力下,中国减贫事业取得了举世瞩目的成就,自2013年以来累计减少贫困人口9300多万,年均减贫1000万人以上。2013年至2019年,832个贫困县农民人均可支配收入由6079元增加到11567元,年均增长9.7%,全国建档立卡贫困户人均纯收入由2015年的3416元增加到2019年的9808元,年均增幅30.2%。贫困群众“两不愁”质量水平明显提升,“三保障”突出问题总体解决。②截至2020年11月23日,全国832个贫困县全部脱贫摘帽,预计到年底,贫困人口将全部退出,脱贫攻坚目标任务基本完成。③

   然而,在宏观经济下行和2020年新冠疫情的冲击下,脱贫攻坚目前面临“稳定住、巩固好”的难题。据各地初步摸底,已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,边缘人口中还有近300万人存在致贫风险,剩余建档立卡贫困人口中,老年人、患病者、残疾人的比例达到45.7%。已脱贫的地区和人口中,仍存在产业基础薄弱、产业项目同质化、就业不稳定、政策性收入占比高等诸多问题。④

   因此,2020年中央一号文件明确要求:研究建立解决相对贫困的长效机制,推动减贫战略和工作体系平稳转型,加强解决相对贫困问题顶层设计,纳入实施乡村振兴战略统筹安排,抓紧研究制定脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有机衔接的方案。⑤这为脱贫攻坚完成后的转型指明了方向和路径,即通过乡村振兴战略构建巩固减贫成果和可持续发展的长效机制。

   据此,本文将从脱贫攻坚的历史经验出发,着力探讨中国减贫战略的转型及与乡村振兴衔接的长效机制。全文分为五个部分:第一部分为引言;第二部分揭示贫困的实质性问题;第三部分从新中国成立七十年来历经的五个国民经济阶段的贫困和减贫经验,系统性揭示中国化解贫困问题的制度优势和核心机制;第四部分从后脱贫攻坚时代与乡村振兴的有机衔接阐述新时代中国减贫的生态化转型,并提出生态化扶贫的制度创新和组织创新;第五部分为总结和讨论。

   二、资源性致贫与制度性致贫

   贫困是内生于现代化发展进程中因制度收益与制度成本不对称所带来的结构性问题。中国的贫困问题不只是微观意义上贫困线衡量标准的收入低下和物质短缺,从宏观的历史角度看,其实质是现代化发展目标下国民经济不同发展阶段的资源性条件和制度性条件单一短缺或双重短缺导致的贫困叠加。

   (一)资源性致贫

   “大国小农”是我国的基本国情,人地关系高度紧张和人均资源禀赋不足是长期以来的现实矛盾。⑥根据联合国粮食及农业组织统计,2015年世界人均可耕地面积为0.19公顷,而我国的人均可耕地面积仅为0.09公顷,远远低于全球平均水平和世界主要发达国家的人均水平,⑦同比人口和面积与中国较为接近的印度,其人均可耕地面积为0.12公顷,也高于我国。再对比整体农业环境的可耕地指标,中国仅为22.62%,印度达到87.06%。⑧我国人均占有的耕地面积只有世界人均水平的47%,而人均占有的草地面积、林地面积和淡水资源量比上述水平还要低。由于我国农业人口比例占总人口比例较高且远高于发达国家,因此农民实际人均经营的耕地面积更远远低于发达国家水平。⑨

   由此可见,人均资源禀赋不足是我国农户的首要特征。水土资源作为最基本的农业生产资料,在农业领域资源要素极度稀缺的条件下,单纯依靠农业收益不足以支撑小农家庭的生产和生活,更遑论广义脱贫和奔小康,因此,资源性贫困在中国是一般性普遍问题,如果不能给农民创造自主从事多元业态来获取收入的条件,贫困不可解。

   除了农业领域自然禀赋的不足外,随着加速推进工业化、城镇化和农业现代化,部分地区凭借资源优势和制度优势取得了重大发展,率先实现致富,但另一方面,贫困地区深陷贫困的恶性循环,长期经济发展滞后。究其原因,主要在于贫困地区在工业化阶段很难自主地将资源禀赋转化为工业发展稀缺的要素,以实现资源资本化。

   由于贫困地区和贫困农村基本上都存在地形地貌复杂多样、土地资源短缺、基础设施薄弱、交通区位偏远、生态开发难度大等特征,因此缺乏城镇工业化产业布局的基本条件,外部主体进入贫困地区发展工业产业的交易成本过高。道格拉斯·诺斯 (Douglass North)认为,现存的制度环境与制度安排决定交易机会与成本-收益结构,从而也决定了经济增长的收入流以及速度。⑩出现作为费用的交易成本阻碍了经济发展,使得外部资本注入贫困地区缺乏动力,贫困地区因此难以实现从基础农业向增值效益高的第二、三产业转型升级。

   同时,大城市和沿海地区的两极分化也在加剧。在城市中心区域增长极的虹吸效应影响下,农村劳动力、资本要素随着城市化进程大量外流,分散小农生产的初级产品与工业品价格差持续递增,生态资源丰富型的贫困地区,其农村经济价值大量外溢,加之承受着复杂沉重的生态治理成本,自我造血和积累的能力非常有限,从而出现资源性条件短缺导致的贫困。

   (二)制度性致贫:成本收益不对称

   在以资源资本化为实质的经济发展过程中形成的增值收益如何分配,以及该过程中发生的“负反馈”如何分摊,是制度性致贫的核心问题。中国作为一个发展中国家,客观存在着高速现代化进程中国民经济不同发展阶段形成的内部发展不平衡和内在差别的问题,发展产生的收益先被资本积聚的城市和收益相对较高的产业占取,贫困地区和农村承担其发展代价。

   具体来说:其一,新中国成立初期形成的城乡二元结构,作用是从农村提取剩余作为城市工业的资本原始积累,造成农村要素长期净流出;其二,将东部产业向西部转移,使区域分化成为一种内在结果,中西部欠发达区域因此承担了东部发达区域的发展成本,制度成本转嫁是西部地区落后的原因;其三,产业差别过去主要是指工农差别,今天则主要意味着金融部门和其他实体部门的差别,以及金融资本和产业资本之间的矛盾导致的收入分配差别。

   相比先发地区,贫困地区长期在资源、资本和技术等方面存在制度性短缺,进一步造成了资源、资本浪费和技术停滞,输入要素匮乏,贫困难以消除。同时,在产业资本主导发展的历史时期,贫困地区在经济、教育、医疗、文化、政治等方面制度的供给与市场经济之间存在错位,原有框架内占有收益的利益集团进一步获取增量收益并向贫困弱势群体层级转嫁制度成本,仅靠被外部产业资本占有利益的开发方式很难改变在地民众的贫困状态。

   三、新中国成立七十年的减贫历史经验

   (一)第一阶段: 20世纪50年代初的土改消除了绝大多数农民的“绝对贫困”

   中华人民共和国成立后,紧接着在1950年6月中央人民政府第八次会议审议通过《中华人民共和国土地改革法》,我国土地改革全面展开。到1953年春土改工作顺利完成,3亿多无地和少地的贫苦农民获得了7亿多亩土地和生产资料,免除了向地主缴纳的约3000万吨以上粮食的地租,获益农民达到农村总人口的60%—70%。11获得土地的农民生产积极性高涨,稳定的农业生产克服了1948年以来因民国政府金圆券改革失败所造成的恶性通胀,新中国成立初期粮食增长以每年接近15%的速度递增,1952年与1949年相比,粮食总产量由11318万吨增加到16392万吨,年平均递增13.14%;棉花总产量由44.4万吨增加到130.4万吨,年平均递增43.15%;油料由256.4万吨增加到419.3万吨,年平均递增21.17%。12让中国农民成为小有产者,派生了以土地所有制改革为经济基础的大规模减贫制度经验。

   同期,1950年10月,以美国为首的“联合国军”大规模干预朝鲜内战,朝鲜战争爆发。截至1953年,赴朝参战的中国人民志愿军超过135万人,直接战争费用达62亿元,伤亡总数超过36万人,中国以此巨大代价换取了苏联的技术和资金援助。13苏联在50年代向中国提供了约计66亿旧卢布的贷款,14并在中国建设军重工业相配套的基本建设方案、技术实施方案及专家顾问上提供支持,这使得中国在“一五”期间通过156项重点项目初步形成了相对完整的工业体系。1550年代外来的大规模直接投资和“一五”期间高速推进的工业化建设带动了大量城市就业,而且吸纳了大量农村青壮年劳动力进城支援国家工业建设,这些粮食“高消费”人口带动了城市粮食价格的上涨和农产品销量的增加。因此,1957年工农业总产值达到1241亿元,按可比价格计算,比1952年增长67.8%,其中农业总产值537亿元,增长24.8%,粮食总产量19505万吨,增长19%,棉花总产量164万吨,增长25.8%。16这个阶段主要靠苏联援助的工业化起步,国家对“三农”没有过量提取剩余,客观上形成了新中国成立以来第一次城乡融合背景下农民有现金收入就业的条件,也使得农村有相对稳定的环境和经济基础来消除大规模贫困。

   另外,中央政府精兵简政,全面发动群众开展了以科普、水利、扫盲、医疗、合作化和妇女解放等为主要内容的农村社会运动,并依靠群众最低成本地实现公共品的普惠制,构成了新中国初期成功有效的大规模减贫的配套制度安排。

   (二)第二阶段: 20世纪60年代—70年代以“全民贫困”为代价的国家工业化进程

1955年起毛泽东提出摆脱全盘苏化,1956年苏联不得不按照《中苏友好同盟互助条约》规定交回中长铁路和“大连特区”,撤走在中国东北的军事基地。随后,苏联以“五年计划”方式提供的援华投资于1957年突然中断,1958年进而提出在中国构建联合海、空军的指挥机构和通信电台系统等更加符合苏联远东军事战略的要求。为维护中国国家政治主权,中苏交恶,1960年苏联停止援助,中国不得不自主维持不能产生直接效益的军重工业。加之,1959年—1961年,中国连续三年遭受大面积旱涝灾害,分别占全部耕地的9.6%、16.6%、20.1%,农业产值年增长率分别下降到-13.6%、-12.7%、-2.(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2021年第1期
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