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傅梦孜 陈子楠:拜登政府南海政策的调整方向与限度

更新时间:2021-09-04 21:08:51
作者: 傅梦孜   陈子楠  

   内容摘要:美国特朗普政府将南海作为中美战略竞争的重要抓手,强化美国在南海地区军事存在、围绕“南海仲裁案”挑拨离间图谋影响地区规则和加大对东盟国家外交拉拢。拜登政府在南海问题上对华战略竞争总基调不变,但具体手段上将转为构建“竞争为主调+合作”并存的双边关系、调整美军地区部署战略和战术、避免单打独斗、突出借力欧洲盟友实现对华“再平衡”。

   囿于错综复杂关系,美国南海政策的实施与结果将受到南海域内国家、域外大国和美国自身能力等因素制约。但作为一张牌,美国利用南海问题牵制中国的作用会进一步上升。

一、特朗普政府南海政策着力点

   2017年特朗普政府上台后,美国《国家安全战略》将中国定位为美国的“战略竞争对手”,与此相对应,南海问题也成为美国政府牵制中国的抓手。本来,美国作为区域外国家,并非南海问题直接相关方,但美国认定其在南海有国家利益,2010年7月,美国国务卿希拉里在出席东盟外长论坛时,曾就南海问题发表讲话,明确表示南海主权争议关系到“美国国家利益”。近年来,服从于与中国开展战略竞争的需要,美国以海制华心态毕显。美国“不仅把南海视为对美国及其盟国和伙伴具有战略、政治和经济重要影响的海域,而且视之为与中国战略竞争的关键舞台”。美国不断介入南海具体争端,侧重强化美国在南海地区军事存在,围绕“南海仲裁案裁决”塑造地区规则,竭力拉拢东盟国家,南海局势一度呈现“高开高走”态势,并在新冠疫情期间达到顶峰。特朗普时期南海政策及其造成的现实形势是拜登政府不得不接手的“基本盘”。

   (一)强化南海地区军事挑衅

   长期以来,美国政府一再标榜对南海岛礁主权归属不持立场,保持超然中立性。但在特朗普政府时期,美方政策立场明显后退,对地区海洋权益主张的“合法性”和争端解决的方式有明确态度,尤其强调通过军事手段挑战中方主张。2020年初,新冠疫情爆发后,美国显著提升海空军和海岸警卫队在南海周边海域活动频率,抬升中美海上军事对抗风险。有学者认为,2020年美国在南海军事行动“达到特朗普政府四年来的最高点,使中美两国在海上发生危险接近乃至风险明显上升”。

   第一,显著提升“航行自由”等军事行动。2020年受新冠疫情影响,美国在太平洋地区的第三舰队和第七舰队下辖5艘航母均不同程度“染疫趴窝”,驻关岛B—52轰炸机撤回本土,美国地区战略力量出现罕见“空窗期”。为回应美国国内和国际社会对美军履行印太安全承诺能力的质疑之声,突出对华战略威慑,美军在南海军事活动频率和强度呈现逆势增长,不降反升。根据美国国防部3月发布的2020财年“航行自由行动”报告,美军在2020财年共开展28次“航行自由行动”,挑战全球19个国家和地区的“过度海上主张”,其中大多数针对中国在东海和南海的权利主张。美国在“印太战略”框架下进一步整合美军舰穿越台湾海峡、南海“航行自由行动”和“轰炸机持续存在”等“航行与飞越自由”系列行动的态势突显。

   第二,制造军事干预海上争端先例。在中国和马来西亚围绕“西卡佩拉”号海上钻井平台的事件中,美国一则看准中国、马来西亚和越南三方在相关海域立场对立、矛盾集中的敏感性,二则担忧马来西亚新政府缺乏海上危机处置经验,不满马来西亚和越南两国政府低调处理的态度。美国印太司令部先是派遣“美利坚”号两栖攻击舰和“邦克山”号巡洋舰前往事发海域,声称将“支持盟友和伙伴为本国经济利益所做努力”;美国媒体刻意模糊美国和澳大利亚海军在南海演习的时间和地点,炮制“美澳舰队在争端海域开展演习”的大新闻,煽动地区军事紧张气氛;美国最后又派“蒙哥马利”号濒海战斗舰和“凯撒?查韦斯”号补给舰前往事发海域执行所谓“存在行动”。美海军太平洋舰队发表声明称,两栖攻击舰作为战备快速反应部队将确保印太地区安全。该舰队司令阿奎利诺宣称,美国承诺南海“基于规则的秩序”,将继续捍卫海洋自由和法治,要求中方停止对东南亚国家近海油气和渔业活动的“霸凌行为”。

   第三,推动海警力量向西太平洋和南太平洋延伸。美国有意调整应对南海所谓“灰色区域”行动的策略,试水美国海岸警卫队在南海行动的能力,摆脱海军力量“捉襟见肘”困境。美国海岸警卫队司令舒尔茨表示,海岸警卫队可以通过“力量存在、行动参与和构建伙伴关系”等方式,在美国国防部“攻击手段”和国务院“外交手腕”之间发挥“桥梁”作用;海岸警卫队“正在讨论和策划”支持美军印太司令部在南海的行动。从特朗普政府时期具体行动来看:

   首先,强化海岸警卫队巡逻船向西太地区部署,计划2021年底在关岛部署3艘“哨兵”级巡逻舰,2021财年将评估在美属萨摩亚新建巡逻舰基地的可行性,以强化南太地区海岸警卫队力量存在。

   其次,以南海地区海上争端为契机,鼓动南海国家强化海警建设,积极推销二手海警船,煽动相关国家强化对华“海上维权行动”。2019年中越万安滩对峙事件后,时任美国国防部长埃斯珀当即宣布再赠越南1艘“汉密尔顿”级巡逻船。

   最后,提升在西太平洋和中国近海活动。2019年,美海岸警卫队与第七舰队舰艇共同穿越台湾海峡,并在美国驻澳大利亚和新加坡大使馆各派驻1名随员级别代表。时任美国国家安全顾问奥布莱恩提议,美国可以帮助库克群岛、斐济和所罗门群岛等“志同道合”国家强化海警执法,紧盯中国渔船和油气勘探船只动向。

   (二)围绕“南海仲裁案”挑拨离间,图谋影响地区规则

   近年,中国与印尼、越南、马来西亚、菲律宾等国在南海地区的海上摩擦事件频现。同时,马来西亚再次提交南海“外大陆架划界案”,引发南海争端当事国在联合国层面新一轮外交和法律论战。美国看准南海争端矛盾对华聚焦、一些沿岸国对“南海仲裁案”立场趋近、“南海行为准则”磋商因新冠疫情停摆之机,意图抢先定调南海治理规则,强调美方立场就是仲裁裁决,仲裁裁决就是南海各方行为“合法”与“非法”的判断标尺。

   第一,围绕“南海仲裁案裁决”做文章。2019年12月,马来西亚在《联合国海洋法公约》框架下向联合国大陆架界限委员会提交南海北部海域200海里以外大陆架划界案,中国、菲律宾、越南、印度尼西亚等主要当事国先后照会联合国表示反对并阐述本国立场,各方矛盾突出。美国不是《联合国海洋法公约》缔约国,却就具体国际法争端致信联合国秘书长,在争端国悉数表态后,总结各方照会“最大公约数”,为相关国家非法主张“站台”,假扮美国与其“价值观相似、立场相近”形象,冒充南海争端“仲裁人”,刻意制造国际社会“共同点名和批评中国”的氛围,甚至附上2016年仲裁案期间美国照会全文,意图借机坐实“南海仲裁案裁决”在解决南海争端中的“基本法”地位,推动南海问题国际化。

   2020年7月,蓬佩奥在“南海仲裁案裁决”四周年之际抛出《美国对南海海洋权利主张的立场》声明,将美国在南海争端上的官方立场全面对标“南海仲裁案裁决”,“明确了美国完全支持并维护该非法裁决。其根据所谓的‘裁决’,调整并更新了美国关于南海海洋主张的立场”美国在南海岛礁主权问题上已经彻底放弃“表面中立”的立场。声明发表当天,美国参议院和众议院外交关系委员会两党领导人发表联合声明,完全支持美国政府关于“中国在南海的领土和海洋权利主张非法”的立场。可见,蓬佩奥南海声明并非是特朗普政府“灵机一动”或“肆意而为”,而是反映了美国府院和两党在该问题上的一致观点。

   第二,干扰“南海行为准则”磋商进程。美国组织域外大国加紧干预“准则”具体案文磋商进程,拉拢域内国家共同对华,导致“准则”磋商一再受阻。2019年10月,美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿戴维?史迪威在参议院作证时明确表示,美国怀疑中国通过谈判达成实质性“准则”的诚意,担忧中国利用“准则”实现南海“过度和非法行为的合法化”,进而损害美国战略利益。

   从美国具体手段来看,一则以国际法牵制区域规则。美国、日本和澳大利亚等域外国家在“准则”问题上利益高度重合,分头游说东盟国家,反复强调“准则”不能改变现有规则,不能损害域外大国权利,突出“准则”应该具有有效性和实质性,意图将《联合国海洋法公约》和“南海仲裁案裁决”树立为“准则”的“上位法”。二则拉拢域内国家阻滞磋商进程。美国、日本和澳大利亚利用当前南海争端,宣扬“域内外国家权利和利益一致”,不断针对具体案文磋商“设底线”,“划范围”,挑拨和煽动部分南海争端当事国抵制中方案文。

   (三)拉拢东盟国家施加外交压力

   美国积极利用东盟国家在区域安全问题上对美国依赖的惯性,利用海上纠纷,哄抬地区紧张局势,煽动南海争端国抵制“中国非法南海海洋权利主张”,意图诱使东盟国家在南海问题立场上向美方靠拢,形成一致对华的地区态势。

   第一,紧盯域内主要国家。近年来,在中国和菲律宾关系转圜背景下,两国在南海问题上协调合作增多,争端分歧趋缓,直接推动南海局势总体趋稳向好。同时,美菲之间就终止《访问部队协议》龃龉不断,“肩并肩”等传统军演断断续续,区域事务合作拉开距离,对美国在南海军事存在合法性和安全保障承诺公信力造成较大影响。美国急于在域内培养对华施压“新棋子”,寻求军事行动“落脚点”。

   2019年中越万安滩对峙事件后,越南在南海问题上态度趋强。美国则看准越南战略地位和区域影响力,抓住时机深化对越南战略拉拢,极力促成双方围绕地区海上问题的外交和安全合作。美国印太司令部司令戴维森明确提出,越南将在东盟国家与中国“南海行为准则”磋商中起“带头作用”。时任美国负责亚太安全事务的助理防长薛瑞福表示,美国重视美越“全面伙伴关系”,希望强大、独立和繁荣的越南在印太地区发挥更重要作用。

   第二,迎合域内国家资源诉求。菲律宾目前在南海的马拉帕亚气田将于2024年枯竭,急需明确替代气田勘探方案,及时接续国内能源供给。2020年10月,菲政府取消在南海礼乐滩等中菲争议海域开展油气钻探禁令,但菲律宾国内在是否有必要同中方联合开发、是否要为中菲合作设置前提条件等问题上仍然存在争论。同时,越南近年屡屡侵犯中国南海合法权益。根据相关媒体报道,仅2020年2月,就有311艘越南渔船侵入广西、广东和海南内水、领海和专属经济区进行非法活动。

   2020年11月,时任美国国家安全顾问奥布莱恩先后访问越南和菲律宾,挑拨南海资源争端和海上对抗,散布“中国资源掠夺”论调。奥布莱恩透露,越南有意邀请美国公司参与近海油气项目,以排除中方干扰。印度尼西亚明确要求美国和日本等国增加对纳土纳群岛投资,扩大双边经贸关系,并同意加强海上安全合作。

   第三,整合涉华海陆矛盾。在挑动南海一些沿岸国一致对华鲜有突破、东盟国家内部在南海问题上无法发出“共同声音”的背景下,美国转而以中国在湄公河上游修筑水坝加剧下游旱情为名,强推“美国—湄公河伙伴关系”,煽动越南、柬埔寨、老挝、缅甸和泰国等湄公河此区域五国围绕跨界水资源治理问题对华追责,意图将湄公河水治理矛盾和南海海上争端相结合,打破东盟非南海争端国对华中立立场,形成东盟国家集中对华、海陆矛盾相策应的区域战略新格局。奥布莱恩访问越南时也明确点明,美国将抵制中国在南海的“胁迫行为”和在湄公河的“安全威胁”。

二、拜登政府南海政策新动向

拜登执政已过百日。其对华政策亦渐趋清晰,这就是“应该竞争就竞争、需要合作就合作、必须对抗就对抗”,而与中国展开战略竞争成为主调。从拜登政府主要官员言论和美军在南海近期行动来看,拜登不仅继承特朗普政府《印太战略框架》总基调,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:wangpeng
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文章来源:《边界与海洋研究》2021年第6卷第3期
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