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谭清值:人大授权改革试点制度的运作图式

更新时间:2021-08-29 12:02:42
作者: 谭清值  
同时该类决定也是人大而非行政机关制定的规范形式,所以它受到重要性理论的限制程度显然存在且应当存在区分。在重要性理论与“形式与内容合比例性”原则的相互关照中,授权法律改革试点的事项范围应当遵循如下一般标准加以确定:

  

   一方面,对于那些直接侵害或克减基本权利的改革试点事项,原则上不应当通过“授权决定”的规范形式赋予改革试点以合法性。这是因为,授权决定这类规范形式在组织、程序的功能结构上难以承载该类限制基本权利的合法化功能;与此同时,在授权决定的规范结构中,它所具有的“部分地方”适用的特性,直接损及基本权利的试点事项,又加剧侵害宪法上的平等权。授权改革试点,应当遵循平等权的要旨,符合“宪法全盘价值理论”,“立法者不可以在法律体系内,树立价值相互矛盾之制度,使得规范之适用发生法确信力之怀疑,致失正义之后果”。[45]另一方面,对于重要的但不具有直接侵益性的组织和程序制度的改革事项,容许存在改革试点的空间,但在授权试点时应当契合“形式与内容的合比例性”,审慎地考量是否超越了必要的限度,以防止授权决定的形式滥用。

  

   那么,以当前全国人大常委会授权实践为窗口观察,通过梳理可以将授权试点的事项归为行政管理、行政审批、农村产权、司法制度及国家机构等五个方面的制度改革。在前述一般化判断标准之下,虽然试点的事项范围广,但它们在干涉公民基本权利的深浅程度、方向上却不尽相同。总体上,当前的行政管理仅涉及军官、公务员等行政系统内部的管理变革,与公民基本权利不直接相关联。而行政审批、农村产权及司法制度等改革涉及公民的基本权利(如财产权、人身权等),但改革试点的方向都是“放松管制”或“促进权利”取向,表现为取消之前的强制性措施,释放市场活力(如取消行政审批,改为备案登记制),或者对基本权利产生“积极”影响(如刑事案件认罪认罚从宽制度试点)。在当前所有的改革试点中,仅有国家监察体制改革试点具有直接侵益性质,似乎不应当采行授权试点决定的规范形式。但是,当前的国家监察体制改革试点具有自身的特殊性,它是将原有的国家反腐资源进行优化整合,从而实现更有效打击、预防腐败之目标。因此,在原有国家监察职能整合与平行转移的意义与程度上,监察体制改革尚有试点的空间。授权试点所赋予的国家监察职权不能超越宪法和法律原先所授予国家组织的监察职权密度与范围,应尽可能在重大政治改革的妥当、稳健与公民基本权利之间寻得适度平衡。

  

   前述内容属于授权法律改革试点层面,不过授权地方性法规改革试点遵循相似的判断模式与方法。而在宪法层次,授权法律、地方性法规改革试点的事项,当然不能染指宪法保留的范围。而授权宪法改革试点的事项范围,除了遵循前述法律层次的诸项限制外,亦受到修宪权本身的限制。虽然修宪限制在理论上聚讼未已,但在大陆法系国家,以“不可变更的宪法核心”为要旨的修宪有限论颇具影响力并为实践所应用,[46]有限论亦对我国学界有深刻影响。其实,修宪无限论者模糊了制宪与修宪的区别,拥有无限修宪权的全国人大意味着拥有全能的、绝对性主权,这已然背离“共和国”之权力均衡原理的基本蕴藏。不同国别,修宪权的界限范围存在差异,但它仍有一些共通的地方:修宪并不是意味着破坏宪法的结构,或者废除宪法的基本内容,它的主要功能在于调整、扩展、提升和纠正已经蕴含在宪法中的内容。如果宪法中的根本规范被简单地废除或推翻,在适当的意义上,那将是宪法崩溃或革命,而非宪法的有效修改。[47]就我国而言,学界倾向于认同国体、政体及国家的基本架构等内容不可修改。[48]对于这些修宪禁止的内容,自然也无授权改革试点的余地。

  

   (三)作为科学性审议的“改革发展需要”论证

  

   除了改革试点事项契合授权决定这一规范形式外,授权改革试点是否满足“改革发展需要”,是另一项启动授权的审议内容;因为《立法法》第 13 条规定授权改革试点的根据是“改革发展的需要”,地方性法规中也规定了“改革创新需要”“创新需要”等作为授权根据。甚至作为地方政府规章的2019年《深圳市人民政府立法工作规程(试行)》第 123 条更为鲜明地提出:“法规规章的实施部门应当就暂时调整或者暂停实施法规规章的必要性、可行性以及可能存在的风险性进行评估和论证。”授权改革试点的必要性评估,实质上就涉及对“改革发展需要”的论证。有学者已经意识到该问题的重要性,认为对“改革发展需要”的判定需要授权决定运作程序的正当化。首先应当以穷尽对现有法律规范的解释为前提;而后应满足真实、客观、及时的要求,并通过授权决定程序的正当化予以实现。[49]然而,该论在很大程度上是实体难题向程序的逃逸,实则回避了问题。

  

   回归实践可以发现,人大授权改革试点制度运作中存在对“改革发展需要”的论证。比如,在公益诉讼改革试点中,提案主体对授权决定草案进行说明时,首先描述了现实中侵害公共利益事件的情况及紧迫性,以及当前保护公共利益法律制度不十分完备。随即表明,由于检察机关提起公益诉讼没有明确的法律依据,因此需要经过全国人大常委会法律授权,选择部分地区进行试点,为进一步完善相关法律积累实践经验。[50]全国人大法律委员会审议该草案所进行的论证则显简略,“为贯彻落实党的十八届四中全会关于探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求,加强对国家利益和社会公共利益的保护”是启动授权必要性的论证内容。[51]经过全面梳理可以发现,全国人大常委会授权宪法法律改革试点,一般均有贯彻党的改革政策的背景。例如,启动授权暂时调整社会保险法,主要是为了贯彻中央全面深化改革任务中提出的“将生育保险和基本医疗保险合并实施”的要求。[52]而启动授权军官制度改革试点,是因为这次改革系“党中央确定的国防和军队改革的重要组成部分”。[53]从文本的论证逻辑可知,支持和落实党的改革政策有力支持着授权改革试点“是必要的”。而党在全国党代表大会决定实施该类改革前,进行了较为充分的调研论证。

  

   但是,实践中“改革发展需要”论证的主要问题是,过于侧重强调“改革”的必要性,而忽视论证“试点”的必要性。因为对“改革发展需要”的论证包含两项任务,一是“要不要改革”,二是“要不要试点”。其实,启动授权改革试点的政治过程,如同立法决策一样,是一个充满价值交错、冲突及协调的复杂博弈过程。在不同情境下,价值存在轻重缓急的不同序位。具体而言,在第一阶段“要不要改革”,就涉及改革发展需要之下的公共利益与其他利益的冲突可能;在第二阶段的“要不要试点”,则主要涉及既定法秩序(法内部秩序的和谐、安定性及利益结构的稳定性)与立法试验需要(实践条件还不成熟,需要先行先试)之间的矛盾。

  

   面对这些相互竞争的价值,在抽象层面进行价值权衡容易陷入主观臆断,这就需要将这一权衡过程下沉至利益衡量的层次。利益衡量不仅是一种法律适用方法,也是一种立法方法。立法者在识别现实利益的基础上,比较、权衡各类利益。面对相互竞争、冲突的利益,立法者必须进行择优选择。[54]在立法政策选择中,具体利益的识别和衡量是适当的理性思维和决策方法。因此,“改革发展需要”论证本身需要事实确证,因为利益的识别与整合要寻求社会事实的支持。这就要求提案者通过调研、论证会以及搜集实证数据、统计情况等多种形式进行社会调查,全面掌握、揭示既存利益表达事实的构成,为授权者作出决定提供客观的决策依据。实际上,诸多提案者为地方国家机关,它们有内生性的动力提供事实的支撑材料,因为地方法治竞争的核心竞争力是投入正确有效的资源和力量,及时获取重构新规则的主动权。[55]只要人大在审议过程中有这方面的明确要求,提案者就有足够的力量来源予以“配合”。

  

   与此同时,实践中的修法需要也为“改革发展需要”注入新的内容——在修法前为实践做法赋予合法性,而不是关注是否需要改革试点。比如,2016年杭州市人大常委会授权市政府调整适用《杭州市销售燃放烟花爆竹管理条例》第 3 条第1款规定,具体调整为市政府可以决定本市上城区、下城区、拱墅区等行政区域在春节期间不得燃放烟花爆竹。上述调整期限为一年(该决定经浙江省人大常委会批准后生效)。[56]杭州市人大常委会作出此授权决定,是考虑到该条例原先规定,杭州市主城区域在春节期间可以燃放烟花爆竹。由于需要加强环境保护,杭州市政府将修改条例,拟全面禁止燃放烟花爆竹。但因时间紧迫,无法在春节前完成条例的修改工作,市政府希望市人大常委会支持解决2016年春节期间禁止燃放烟花爆竹事宜。[57]可见,杭州市人大常委会作出授权决定,系支持市政府在修法前作出在当年春节期间全面禁燃烟花爆竹的公共政策,赋予其合法性。因此,作为实质审议的“改革发展需要”的论证任务依次是“要不要改革”“要不要试点”,特殊情况则直接服务于公共政策的合法性应急。

  

   五、遴选最佳改革试点授权方案

  

   若通过民主审议确证改革事项符合授权决定的功能结构特征,同时也契合“改革发展需要”的授权依据,则授权者可以作出授权决定。而后,基于立法授权的一般原理,授权明确性成为评判授权方案的首要考量因素。在符合授权明确性的初步要求下,最佳改革试点授权方案中的措置选择要合乎比例。

  

   (一)经由授权明确性原则进行初步确定

  

   授权明确性是相对于空白授权而言,空白授权是授权法中没有任何限制行政机关立法行为的内容,对行政机关的立法裁量没有适当限定。以民主理论和法律保留原则为理论基础的授权明确性原则(美国法上称禁止授权原则),则旨在强化立法者在国家法秩序中的责任,以此实现对授权立法的严格控制。以美国为例,理论上立法授权的宪法限制较少在实践中得到严格实施,特别是在19、20世纪初,联邦最高法院往往倾向于支持国会授权的政策制定权。[58]但该类不作任何限定的宽泛立法授权也可能面临违宪的风险。在回避违宪判断原则下,当前法院主要通过合理的立法背景,目的限缩解释那类宽泛的立法授权规范。[59]授权明确性原则未获得严格实施,与其控制能力的局限不无关系,但该原则仍然为立法者确立了初步要求。

  

   针对那些属于改革试点的事项,授权决定也应当遵循授权明确性原则。授权改革试点主要服务于法律法规的变动,而民主代议机构对于该项法的变动职权具有天然的优势,除了其更接近人民而具有民主正当性外,机构自身的组织活动方式亦更适宜,因为它的议事程序遵循公开、直接、言词辩论与多数决原则。若授权内容过于模糊,将致使法的变动职权旁落于其他国家机关而极易出现法秩序的失控局面,继而破坏了权力合理配置所隐含的国家图像。在此种情形下,民主代议机构所具备的“安全阀”功能和实质民主正当性的论证功能也将被极大削弱。而在规则层面,授权明确性原则要求授权法必须拥有明确的内容、目的和范围,且三者并不需要完全区分对待;譬如,授权的内容和范围可以依据授权目的而确定。[60]在一般原理上,这无疑与授权改革试点明确性要求具有内在一致性。

  

回归规范上,《立法法》第 13 条对授权目的、授权期限、授权地域等简略宽泛的规定,同授权明确性原则之间存在张力。与此同时,那些尚难以被归入《立法法》框架的授权改革试点,更是急需授权明确性原则的规制。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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