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谭清值:人大授权改革试点制度的运作图式

更新时间:2021-08-29 12:02:42
作者: 谭清值  
同时也有悖于法的普遍性、平等性、权威性等价值。实际上,该论将问题作了形式化理解。地方人大授权的正当性,显然不能简单归于授权者自身享地方性法规制定权。依循我国央地关系的指引,应当将地方人大的授权行为做“二分”:自主性授权改革试点和执行性授权改革试点。该区分与地方立法的自主权存在密切联系。中国是单一制国家。不过,现代单一制未必是中央集权的代名词,和联邦制通过宪法保障地方自治一样,它完全可以通过立法保障相同程度的地方自主权。在立法方面的表现,是地方享有自主事务的立法权。虽然立法权属于国家权力的一种,但并非如同主权一般具有“单一、不可分”的性质,单一制国家的地方仍可享有自主立法权。有学者更是称其为“地方专属立法权”,认为应当在承认中央与地方立法分权的基础上,肯定地方的专属立法权,并且采行以立法事项重大与否为标准的“重要程度”和立法事项所涉地域范围为内容的“影响范围”相结合标准,以此界定“地方性事务”的可能范围。[34]

  

   《立法法》第 73 条规定,地方性法规可以就两类事项作出规定:(1)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(2)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。一般将前者称为执行性立法,将后者谓作自主性立法。因此,针对执行性立法,享有地方立法权的人大作出授权改革试点决定必须要有上位的授权依据;而针对自主性立法,它可以直接、自主地作出授权改革试点。譬如,2014年浙江省人大常委会授权省人民政府在部分市县暂时停止施行《浙江省流动人口居住登记条例》第 15 条、第 17 条之规定。为了规范流动人口居住登记等立法目的,浙江省制定了该条例,它属于自主性的地方性法规类型。故而,在作出该项授权时,就没有明确的上位法授权依据,仅是为了实现“加快推进居住证制度改革,完善和创新流动人口管理服务”之目标而作出的授权。

  

   此部分争论问题的本质是,将授权改革试点纳入传统立法权限的学说,还是将其作为一项相对独立的新权力?以上的论证无疑支持后者。对授权者制度角色的正当性反思是必要的,如此方可以实现法治。在法治理论中存在“实质法治”与“形式法治”概念之间的争辩,前者强调良法之治,要求立法者实现“创造和维持使个人尊严得到尊重的条件”,后者则将民主、正义、平等、人权、个人尊严等价值要素与法治区别开来。[35]撇开理论的无谓的纷争,形式法治是法治的重心。富勒是形式法治理论的倡导者,其法治观具有相当的代表性。富勒将实证主义者悄悄隐藏在法律理论背后的价值取向公开表达出来。这些约束立法者的规范,就构成了法律所具有的内在道德,其构成了“最低限度的自我约束”,例如法律的一般性、法律适用于将来、法律内部的一致性、法律的现实可能性、法律的稳定性等。[36]然而,人大授权改革试点制度在一定程度上已经损及了富勒意义上法律的一般性和稳定性,与“形式法治”所要求的法治原则存在抵牾。但将该制度放置在中国社会转型语境之中,它又能够获得生长的土壤。“八二”宪法是一部旨在确认和巩固改革成果,维护改革所需秩序的“改革宪法”。改革宪法不意味着允许违宪违法改革,而应当力图将改革纳入到当前宪制的框架之下。在这个意义上,人大授权改革试点制度无疑生动诠释了改革宪法的特性。

  

   总之,我们应当更为严格地审视作为授权改革试点主体的人大。在“八二”宪法所塑造的权力图谱中,只有适格的人大才享有授予宪法、法律、地方性法规改革试点的权力。至于国务院或地方政府授权暂时调整或停止行政法规、地方政府规章等行政立法的适用时,必须要有明确的上位法授权依据,[37]而不能直接、自主授权改革试点。

  

   四、启动授权某项改革试点的两重审议

  

   为防止人大授权改革试点的“形式滥用”而导致法律功能危机的出现,启动授权应遵循必要的条件。在实际的政治运作中,人大授权改革试点的议案要经过充分的民主审议。下面依据人大议事的一般原理,并结合授权改革试点的本质特征,力图揭示授权者决定启动某项具体的改革试点所遵循的原则与方法。

  

   (一)人大行权的民主原则和科学原则

  

   虽然作为权力机关的人大在横向权力结构关系中居于优越地位,但其行使职权也应当遵循基本的价值要求和活动准则。作为宪法法律机关,人大依法行权是不言而喻的要求。除此之外,民主行权和科学行权是人大行权原则中更为重要,也更加需要强调的方面。具体到作为立法机关,民主立法、科学立法是人大立法过程中应着力推进的工作。[38]民主行权、科学行权不仅是学理言说、政治要求,其具有法秩序体系中的规范基础。以宪法为例,其第3条第2款要求,全国人大和地方各级人大“由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”,这是民主行权的依据;同时其第27条规定,“一切国家机关”要“不断提高工作质量和工作效率”,这是科学行权的要求。如果深入到具体人大议事,其一般规则也对人大议事的民主性、科学性提出要求。以2009年《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第 12 条和第 13 条为例,该规则第 2 条要求,全国人大常委会审议议案、决定问题,“应当充分发扬民主”,同时“实行民主集中制的原则”。民主集中制原则中的“集中”,包含对议事质量和效率的科学性诉求。因此,在审议是否启动授权某项改革试点的过程中,要契合人大行权决策中的两项最基本的价值要求,一为程序的民主,二是内容的科学。

  

   似乎将是否启动授权的议题纳入人大审议程序,就已经满足了“民主”这一原则要求,但事实并非简单如此,有两个原因:一是授权改革试点决定不是法律,两者的规范性质存在不同;二是不同的规范形式所经过的人大审议程序存在差异。当然不能简单以“决定”的冠名就将授权改革试点决定排除在法律之外,更为可靠的做法是借助形式性标准判断某一决定的性质,即观察某一决定的制定主体、公布主体和制定程序是否符合《立法法》的具体要求。[39]根据《立法法》及人大议事规则的相关规定,经过梳理甄别,授权改革试点决定不属于法律、地方性法规,以全国人大授权决定为例予以详细分析,两者的差异可归结为以下三个方面:

  

   其一,在组织方面,法律与授权决定表面上均是由全国人大或其常委会审议通过,但整个过程中参与的组织与人员却存在较大差别。法律的制定与修改须经过宪法和法律委员会、相关专门委员会审慎地讨论,甚至某些重要的法律案还须经过全民讨论,而授权决定则不完全要求这些组织与人员的参与。较之授权决定,法律的制定与修改具有更为复杂、多元的人事组织。其二,在程序方面,法律与授权决定存在显著的区别。法律案一般要经过三次审读,具有一个较为冗长、繁杂的审议过程,同时法律以主席令的方式予以公布;而决定案则没有立法程序那般严格(宪法的制定与修改程序比立法程序更严格),一般均是经过一次会议审议,便交付表决通过,随即公布。因此,相较于法律,授权决定的通过程序较为简洁,具有灵活、快速及机动的特征。基于法律和授权决定在组织程序方面的差别,我们可以将民主价值的实现程序作出二分,法律的审议程序体现为一种“厚的民主”观,而授权决定则展现为一种“薄的民主”观。正是由于“厚”与“薄”的不同,不能将法律和授权决定的审议混为一谈。

  

   另外,是否启动授权某项改革试点也要满足内容科学性的要求。面对如何实现内容的科学这一问题,学界一直存在“用立法程序的民主实现立法内容的科学”的认识,因为“程序越民主,多数人的意志和利益就表达得越充分,立法的内容就越接近科学和真理”。[40]虽然此种认识具有一定的启示意义,但是,它将追求内容科学性的问题消解掉了,实际上逃避了该问题。对科学性的追求,还是要回到行权的内容本身;在授权改革试点的语境中,就是要深入到改革试点的本质特征去审议并作出正确决策。立法机关的重要功能之一为处理社会冲突,具体包括了“立法”和“政策制定”两种内容。立法机关制定的政策,旨在诉诸官方权威,以决定命令的形式,解决社会上、政治上具有争议性的问题,调和各股社会力量所存在的互不相容的意见,并在其间寻求最大的均衡点。[41]人大决定启动授权某项改革试点,属于改革试点这类政策的制定,主要在于解决政治上是否改革、是否试点的这类争议性问题。是否改革试点的议题背后充满了诸多的价值冲突内容,授权者只有直面这些冲突,才能作出科学的决策,摆脱政策制定过程中那种盲目的政策偏好。

  

   因此,立足于人大行权的民主原则和科学原则,授权者在决定是否启动授权某项改革试点之际,应当审议两重内容:一是审议该项改革试点的事项是否契合“授权决定”的规范形式,也就是这类事项是否能够为此种“薄的民主”程序所承载;在满足前者的要求下,二是要直接具体地审议启动该项改革试点所面临的竞争价值这一内容,并据此作出科学的政策选择。不过,人大不能凭空地作出民主、科学的授权决定,而是需要决定参与者的支持。例如,根据《全国人民代表大会常务委员会议事规则》规定,列入会议议程的议案,提案人和有关的全国人大专门委员会、全国人大常委会有关工作部门应当提供有关的资料,同时提案人应当向会议提出关于议案的说明。这些资料和说明,是人大作出启动授权决定的重要参考。值得一提的是,作为内部规范而非法律的人大议事规则,旨在服务于人大开展各种决策活动,不会直接影响社会主体的权利义务关系,因此议事规则的变动性应超越稳定性,以有利于其制度功能的发挥。[42]因此,应当立足议事实践,通过不断完善人大议事规则体系,增进人大审议的科学性和理性化程度,从这类“细节”之处完善中国的根本政治制度。

  

   (二)作为民主性审议的功能结构取向判断模式

  

   除在紧急状态下有限度地承认“国家应急权”而对宪法法律秩序予以突破外,鲜有国家在日常政治时期采行此种授权模式。也是缘于此,启动授权改革试点应当控制在一定范围之内。那么,哪些改革试点事项可以作为授权决定的内容呢?“法律”与“授权决定”两种规范形式在组织程序上存在差异,也进一步影响其规范的对象和效力。具体而言,法律所欲规范的对象具有一般性,具有普遍适用的特性,而授权决定仅是针对“部分地方”而适用;而且在法律未被废止之前,其效力具有永续性,而授权决定的效力仅具有暂时性,一旦制度试验的目标实现,即告无效。正是法律与授权决定在功能与程序结构条件上的差异,要求“形式与内容合比例性”。所谓“形式”,指的是不同规范形式之功能的组织与程序条件,“内容”则指所欲规范的国家事务。合比例性的要求是,各规范内容必须与各规范形式之功能结构上的条件取得一致。[43]

  

法律与授权决定两种规范形式上的差异,使得原本仅重在关涉立法者与行政机关关系的法律保留原则在此处亦有探讨的空间。授权改革试点决定应当有条件地受到法律保留原则的规范评价,否则毫无启动限制的授权决定将侵蚀法律的基本功能。为回答法律所规定基本权利的规范密度应如何(法律保留的范围)的问题,德国联邦宪法法院由此发展出了“重要性理论”作为判断原则。所谓重要性理论,指干涉或侵害基本权利的权力行为,其构成要件、组织及程序上属于重要事项者,必须由立法者自己为之,不得授权行政机关自行判断。[44]基于重要性理论,设定了立法与行政两权彼此消长的判断标准。不过,授权改革试点制度的出现,有其自身的规范价值(为正式的修法服务),(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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