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谭清值:人大授权改革试点制度的运作图式

更新时间:2021-08-29 12:02:42
作者: 谭清值  
真正实现该项制度的合法化功能,就需要依凭现代公法理论对其进行结构性的反思。随着长足发展,现代公法已经超越了简单规训公权力的职权法定原则,而是蕴含了公权力运行的合法性、最佳性这两个考量基点。公法理论已经不满足于仅仅对公权力运行作事后的合法性评价,还致力于追溯权力运行结果之前的公共决策过程,为其寻求最佳的解决方案。具体而言,人大授权改革试点制度架构按照逻辑顺序应当先后回答三个问题:

  

   其一,在“八二”宪法权力结构下,哪些主体能够享有专属、自主的授权改革试点权力?这旨在回答“人大”作为授权改革试点主体这一制度角色的正当性问题。其二,具备资格的授权者启动某项具体的改革试点应当符合哪些条件?因为具有授权改革试点资格,并不自然意味着可不受任何约束地作出授权决定。其三,对于符合启动条件的改革试点,授权者应当如何选择最佳的授权改革试点方案?对此三个基本问题的回答,构成了人大授权改革试点制度运作的三层动态图式。

  

   三、改革试点授权者的正当性考量

  

   在规范主义立场上,人大授权改革试点面临的首要问题是授权者制度角色的正当性考量。在此,将首先阐释授权改革试点的“人大”地位,是如何在实务界与理论界的“互动”下被错置的。立足于此,随后将诉诸中国成文宪法的权力结构,通过体系化、融贯的思考重新寻定改革试点授权者的规范基础,描画其宪法权力属性。

  

   (一)从全权机关论到宪法机关论

  

   授权决定的出台及其多种形态的存在,其现实动因背后往往潜藏着自身的宪法学说,而在成文宪法的背景下,这又不可避免地顾涉到“人大与宪法”命题之下全国人大、地方人大的宪法地位问题。由于中央权力体制与一般行政区划的地方权力结构具有实质同构性,下面我主要以全国人大为例展开阐述。

  

   从授权实践及部分学者的论说,可以较为显著地探得授权改革试点之宪法学说的一脉——“人大全权”论。在第一项授权决定即《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》中,授权者毫无疑异地认为其作出授权决定的规范依据是宪法中关于国务院职权的兜底规定,[20]但仅仅停留于此,而没有追问人大授权自身的权源。更富有意味的是,除前项决定外,余下的18项决定均没有论涉宪法依据问题,似乎全国人大及其常委会而非“宪法”成为国家一切权力的正当性来源。甚至,针对监察体制改革的建言献策中有人提出,应当尽快通过将《行政监察法》更名为《国家监察法》的修法方式改革国家监察体制,并明确地指出改革国家监察体制是依据《宪法》第 2 条的规定,“全国人大可以代表人民通过制定法律、作出决定方式行使国家一切权力,包括设立国家机关的权力”“在全国人大闭会期间,作为全国人大的常设机关,全国人大常委会可以行使全国人大的权力”。[21]从如上实例足以看到授权实践背后“人大全权”的倾向。所谓的“人大全权”,是曾经颇为流行并影响至今的关于全国人大宪法地位的一派论说,它认为人大不是依赖于任何法律规定而产生的,其拥有的立法权也非来自宪法授权(超法律机关);全国人大一经成立,就拥有全部国家权力,包括制宪权(超宪法机关);全国人大制度的实质在于“一切国家权力归全国人大”(全权机关)。[22]

  

   不过,全国人大地位的最高国家权力机关论居于主流地位。然而,对人民主权原则中“人民”的实体化而非法律拟制的定位,同时实务界乃至学术界对《宪法》第 62 条中“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”这一兜底职权规定的形式化理解,[23]使得在宪法上全国人大的职权范围充满神秘主义的色彩,导致最高国家权力机关论极易滑向人大全权论。

  

   “人大全权”的人大地位观有失偏颇。我们不能忘记,中国拥有一部成文宪法,因此在立宪主义的意义上,中国是“宪法至上”的人民代表大会制。首先,其他国家机关由人大产生并向它负责的母权型议会模式并不能抹灭人大权力的有限性。因为《宪法》第 3 条所确立的民主集中制原则只是对国家权力结构的形塑,从中并无法推导出人大是一个全权机关。其次,那种认为从全国人大先于宪法产生的事实可以得出其超宪法地位的观点,亦是对历史事实的断章取义。事实是,“第一届全国人大第一次会议”作为制宪会议制定了“五四”宪法,而非笼统的全国人大制定了宪法,全国人大不是常在的制宪机关;往后历次的宪法变动,只是全国人大全面修宪而非制宪的结果。最后,全国人大也没有被赋予全部的修宪权。虽然宪法中没有明确规定不可修改的宪法内容,但承认修宪权的宪法限制渐成共识。

  

   以上属于择其要者的反驳,实际上可从优良政体的视域做更体系化的反思。从宪法序言中对史实的权威确认可见,中国宪法的目的即是创建一个现世理性主义的“人民共和国”,一个按照人民的意志来统治的“共和国”,而“共和”就是所有人参与、权力分工的政治统治。中国的共和制形式并非西方国家分权制衡型共和政体的照搬挪用,而是承继并发展于苏维埃模式的人民代表大会制共和政体。[24]共和制是人民代表大会制度的本质特征和根本性政治准则,以防止绝对支配性权力的出现,所以宪法亦在第三章“国家机构”中将单一混沌的国家权力予以规范性划分并由全国人大、国务院、国家监委、最高法院、最高检察院等分别执掌。中央制度与一般行政区域地方制度具有同构性,因而地方人大的权力地位也遵循共和制原理。由此,“人大全权”理论难以作为支持人大系授权者制度角色的正当性理据。

  

   (二)宪法和法律改革试点授权者的宪法源流

  

   既然人大不属于全权机关,就需要论证全国人大及其常委会授权法律改革试点在当前宪制框架下的容许性。有学者试图通过宪法解释,将2015年《立法法》修订前的授权法律改革试点归入《宪法》第 67 条第2、3项之规定范围(全国人大常委会的法律修改权、部分补充权),而之后诸项授权试点的最终依据,可视为来自《宪法》第 67 条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”。[25]甚至有论者在前述基础上认为,那些不属于全国人大常委会权限的授权试点亦可从全国人大兜底职权规范寻得宪法依据。[26]如此灵活的解释方案,缺乏一定的说服力,甚至可能给人留下宪法解释充满恣意的印象。

  

   实际上,该类授权试点不属于法律修改权、部分补充权的属性。至于有法律修改论者反问:“全国人大常委会连决定某一法律条款在全国范围内停止实施的权力都有,为什么就不能有决定某一法律条款在自贸区这一局部范围内停止实施的权力呢?”[27]本质上,此属于“举重以明轻”的推论。举重以明轻的适用场合系自由行为领地,原由是性质严重的行为都被允许,那么性质较轻的行为也应当被容许。该论存在的问题恰恰在此,全国人大职权条款不是自由行为的领域,而是受到宪法规范的根本性限定,因此,对于遵循“法无授权即禁止”的职权条款之理解不应适用“举重以明轻”的推论。也有论者言及,在改革背景下穷尽宪法解释,将全国人大常委会对基本法律的“部分补充和修改”职权以及对自定法律的“修改”职权,理解为蕴含“暂时调整或暂时停止适用法律”之意,也并非完全不合理智。[28]这种观点近似基于调和改革与法治之紧张关系的需要而为的目的论扩张解释,即突破“修改”的惯常字义而从事宪法续造。目的论扩张解释与类推适用在功能上极为相近,类推适用被禁止,那么亦不允许目的论扩张。[29]正如前文力图确立的命题——我们是宪法至上的人民代表大会制,对于人大职权的宪法解释不应当背离“职权宪定原则”,而类推适用(同目的论扩张解释相似)恰恰与该原则存在不可调和的冲突,此与刑法中基于罪刑法定原则而禁止类推系同一法理。

  

   事实上,“八二”宪法设计的国家权力体系并不是僵化、封闭的,而是具有相对开放性的结构,这集中呈现在《宪法》第 62 条第16项“应当由最高国家权力行使的其他职权”之规定。[30]从全国人大职权体系的规定来看,其内容由严谨的法律术语和带有政治想象的措辞构成,兜底职权条款具有政治想象空间。“授权法律改革试点”似乎在一定程度上消解了立法权的规范效力,具有损抑的倾向,但它们在规范上的功能定位均是直接“服务”于法律的自我完善,旨趣在于为修法权是否最终行使做先前考察。这类对法秩序具有一定挑战性(而非完全破坏性)的增量权力,在没有正式法律予以规定前,可以归为全国人大兜底职权。

  

   按此逻辑,将立刻面临一个看似棘手的矛盾,即实践中授权法律改革试点均由全国人大常委会作出,全国人大也没有根据《宪法》第 67 条第22项“全国人民代表大会授予的其他职权”之规定给予其常委会专门的明示授权。我们不能机械式地理解宪法条文,基于全国人大常委会系全国人大常设机关的规范意涵,其常委会的兜底职权条款可作为“默示授权”理解。也就是说,在全国人大闭会期间其常委会行使宪法未明确列举的职权,只要没有侵蚀或损害全国人大明确列举的职权,便可以理解为获得了全国人大的默示授权。根据《宪法》第 62 条第12项规定,全国人大有权以“不适当”的标准改变或撤销其常委会的决定。就此意义而言,这也契合宪法解释的结构论者在疑难案件中求助于宪法对于职位、权力以及关系的总体安排去理解“作为整体的宪法的含义”的原则。[31]如何考虑对我们的制度结构及遗产的最佳理解,是一个充满智慧的思考历程。

  

   综上,实践中全国人大常委会授权法律改革试点的宪法基础是全国人大常委会兜底职权规范,而且全国人大常委会的授权行动获得了全国人大的默示授权;而2015年《立法法》增设第 13 条,则可被视为全国人大通过正式立法的方式对其常委会的明示授权。[32]至于授权宪法改革试点,它已经牵涉到全国人大专享的修宪权,所以由全国人大自身作出授权较为妥当。既然“八二”宪法的权力结构具有柔韧性,在合宪性推定的原则下就没有必要将这类授权决定推向违宪的危险境地。

  

   (三)地方性法规改革试点授权者的双重角色

  

   随着授权改革试点制度向下铺展,地方性法规改革试点也是授权改革试点的重要构成之一。在授权地方性法规改革试点制度运作中存在一种错误的实践逻辑,即“谁制定或批准,谁授权”,该逻辑实质上是将授权者与制定者完全等同。如果按此思路推演,规范性文件的制定主体(地方各级人大、地方各级政府)均可以作出类似的授权改革试点决定,《立法法》也应当就此作出规定。能够料想到,这样的结果将无疑导致授权者的泛化,严重损及法制统一、立法平等、法的安定等法治所蕴含的价值。或许,这正是《立法法》采取一种折中立法策略的原因。它只规定全国人大及其常委会可以作出授权改革试点,而对地方人大、地方政府享有此项职权未置可否。可以设想,如果《立法法》中规定地方人大普遍地享有授权暂时调整或停止适用地方性法规,将可能导致地方人大通过这一机制悬置国家立法的巨大风险,国家立法者自然不愿看到这样的结果。

  

在此种风险意识下,有学者也认为地方人大无权作出使得地方性法规效力悬置的立法规定。[33]该论主要从法条主义的方法认为地方人大作出此类授权属于自我扩权,没有上位法依据,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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