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熊樟林:行政处罚的目的

更新时间:2021-08-21 23:22:03
作者: 熊樟林  

   摘要:  如何理解行政处罚的目的,意义重大,关系到多个具体制度的走向判断,与行政处罚的概念标准、制裁对象、证明标准、制裁力度等多个议题密切关联。在我国,将报应论作为行政处罚的目的理论,一直是传统理论的核心。但是,这一认识随着风险社会的来临以及新型制裁行为的出现,正面临被逐渐解构的危险,新近理论研究强烈要求添加“恢复”“预防”等目的要素,确立预防论的目的理论,从而应对风险社会的规制需求。结合报应论和预防论的理论要义以及我国行政制裁多元化制度现状,行政处罚的目的应当作限缩解释,仍应围绕报应论建构行政处罚的目的体系。预防论尽管有可能是《行政处罚法》的立法目的,但并不适宜作为行政处罚的主要目的,而只是次要目的,并且需要遵守相应的限制性规则。

   关键词:  行政处罚目的 报应论 预防论 状态责任 责令限期改正

   一、问题的提出

  

   2006年12月22日,我国台湾地区曾作出一个备受争议的大法官解释。该解释涉及的问题是:行政机关作出罚款后,相对人死亡,罚款是否需要继续执行?对此,“大法官释字第604号”认为应当继续执行,但也有大法官提出了不同意见。[1]整体而言,不同认识的根本冲突在于,行政处罚究竟应该奉行何种目的?如果认为行政处罚是为了打击和报复违法行为人,则无需继续执行,因为违法行为人已经死亡,欠缺打击对象和必要性。但是,如果认为行政处罚是为了警示其他潜在的违法行为人,则需继续执行,[2]因为尽管违法行为人死了,其他潜在的违法行为人仍然存在。

  

   类似的案件,在大陆也有发生,但做法不一。有人认为,“由于当事人死亡,罚款不予执行”。[3]也有人认为,人虽死,但罚款“已属于国有资产,应该进入执行程序”。[4]同样的问题,也发生在一些组织上,如公司注销是否影响行政处罚的执行等等。[5]在我国,有法院认为,处罚决定送达后,被处罚公司注销的应由股东作为被执行人。[6]

  

   从根本上来说,解答这些问题需要从目的解释层面切入。正如耶林所言:“目的是整个法的创造者”,[7]《行政处罚法》也并不例外。行政处罚的目的究竟是什么?看起来似乎是一个纯粹的理论问题,但其实不然。在行政处罚中,除了上述问题之外,实际上它还关系如下多个具体制度的走向判断:

  

   第一,决定行政处罚的概念标准。目的不同,将直接决定一个制裁行为究竟是不是行政处罚。典型如理论界广泛争议的“责令限期改正”。如果将行政处罚的目的理解为“打击和报复”,“责令限期改正”显然就不是行政处罚,因为行政机关作出这一行为是为了给相对人一个改过自新的机会,而不是打击和报复。因此,“责令限期改正”就无需接受《行政处罚法》的规范和调整,而需另行立法。但是,如果在行政处罚中添加“恢复”的目的元素,[8]“责令限期改正”就与行政处罚的概念标准十分恰切了。如此,“责令限期改正”应按照行政处罚加以规范,教义学上的命运完全不同。

  

   第二,决定行政处罚的制裁对象。目的不同,也会决定制裁对象的范围。如果行政处罚的目的是为了打击和报复,那么制裁对象就只能限于违法行为人本人,而不能扩及未实施和未参与违法的第三人。但是,如果行政处罚的目的为了预防或警示,制裁对象就可以是第三人。实践中,最为典型的实例就是行政没收。现阶段,争议较大的是是否可以没收第三人所有物和第三人所得物。所谓第三人所有物,是指未参与违法活动的第三人所有的财物,如实施违法活动的租借车辆等。[9]所谓第三人所得物,是指未参与违法但却基于他人违法行为而获益的财物,如证券从业人员违反从业规定,私下接受委托使第三人股票增值。[10]对于这两类财物,由于与违法行为并无直接关联,不是违法所得或非法财物,更加接近于合法利益,因此是否可以没收,争议较大。从根本上来看,要准确回答这一问题,仍然与行政处罚的目的有关。在打击和报复的目的下,当然不可以没收第三人财物,因为打击和报复的标的只能是非正义的违法行为。但如果行政处罚是为了预防或警告,就需另当别论。如果某物具有一定的社会危害性,即使是第三人所有物,也应当加以没收。此时,没收是为了预防未来违法行为发生,而不是打击过去的违法行为。

  

   第三,决定行政处罚的证明标准。目的不同,还会决定行政处罚证明标准的强度。如果行政处罚只是面向过去的违法行为实施制裁,是为了“通过法律责任为违法行为设置后果,从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励”,[11]那么从逻辑上来说,证明标准就必须从严要求,采用排除合理怀疑标准。这是因为,要想打击过去的违法行为,就必须证明过去确实客观存在着一个违法行为,所有判断都必须建立在“稳定、明确、清晰、绝对”的事实基础之上,必须具有绝对可靠的因果关联。但是,如果在行政处罚中添加预防风险的目的,需要奉行风险预防原则,证明标准则可能需要适度放松,采行明显优势证明标准甚至是优势证明标准。近年来,在环境法上,这一问题十分凸显。多数情况下,环保机关需要在缺乏科学证明的情况下,采取预防措施,[12]允许一定程度的推定,要求行政机关“不应当以科学上没有完全的确定性为理由拒绝作出行政处罚决定”[13]。

  

   第四,决定行政处罚的制裁力度。目的不同,也会影响行政处罚的制裁力度。如果以打击和报复为目的,行政处罚应以相对人违法行为为中心,禁止与违法行为不匹配的制裁措施。相对而言,这更加有利于恪守《行政处罚法》第4条第2款规定的过罚相当原则。但是,如果以预防或警示为目的,行政处罚就不必局限于过罚相当原则,而是可以适当提高制裁力度,从而达到以儆效尤的法律效果。此时,如何处罚的参照物并不单单是违法行为本身,而是要结合社会发展中的违法总量、以及违法行为未来的发展态势综合加以考量,需要兼顾一定的社会效果,违法行为人只是达到某种社会治理效果的工具和手段。

  

   可见,如何理解行政处罚的目的,意义重大,有必要专门加以检讨,尤其是在《行政处罚法》修改的重要背景之下。[14]

  

   二、报应论及其法则

  

   所谓行政处罚的目的,简单来说,就是国家运用行政处罚所希望达到的目的。对此,传统理论并未直接涉及,多是一些间接性论述。这其中,有一类认识主张,行政处罚“直接目的就是行政制裁、惩戒”,[15]“旨在惩罚违法相对人”,[16]“目的在于制裁,通过制裁使当事人以后不再违法,着眼点在于过去的违法行为”[17]。

  

   这是较为常见的一种认识,揭示了实施行政处罚的两个基本目的:其一,惩罚和制裁;其二,打击和报复。整体而言,这既符合行政处罚使人产生痛苦和难过的外在表征,同时也符合行政处罚使人丧失财产和利益的内在本质。

  

   在法哲学上,诸如此类的认识,往往被称之为报应论(retributivism),是针对刑罚目的而总结的一套理论。所谓报应,就是对违法行为的一种回报或报复,“是对侵害的侵害”。[18]作为一种社会理念,其根源于古代社会的复仇思想,奉行的是“以眼还眼、以牙还牙”的同态复仇做法。但是,作为一种法律概念,其已经不再是原来的“私刑”面貌。在现代社会,人们已将复仇的权利,由私人手中转移到一种根据正式规则处理的、中立的、并因此以实现社会和平为己任的国家机构之中。在刑罚上,这一机构是法院;在行政处罚上,这一机构往往就是行政机关。[19]

  

   在刑法学上,报应论的思想渊源可以追溯到康德和黑格尔的著作中。康德在《法的形而上学原理》一书中曾说:“任何一个人对人民当中的某个个别人所作的恶行,可以看作是他对自己作恶。因此,可以这样说:‘如果你诽谤逼人,你就是诽谤了你自己;如果你偷了别人的东西,你就是偷来你自己的东西;如果你杀了别人,你就杀了你自己’,这就是报复的权利。”[20]康德认为,惩罚绝对不能作为促进另一种善的手段而实施,刑罚的目的就是惩罚犯罪人,这种惩罚本身即符合道义。[21]在这段文字中,康德将制裁的目的交代得十分清晰,就是要以国家这个普遍意志去对违法行为人的特殊意志,实施一对一的打击和惩罚。

  

   康德之后,仍然坚持报应论的哲学家是黑格尔。黑格尔尽管在自由观上曾经对康德的理论体系表示过不满,[22]但在刑罚目的上,却表达了与康德类似的立场。黑格尔在《法哲学原理》一书中以人的自由意志为根据,认为违法行为是对法的否定,将刑罚看成是对这种否定之否定,即作为“对犯罪的扬弃”,如果没有后一种否定,“犯罪就会是有价值的”。黑格尔曾十分优雅地说到,“刑罚既被包含着犯人自己的法,所以处罚他是尊敬他的理性的存在。如果不从犯人行为中去寻求刑罚的概念和尺度,他就得不到这种尊重”,[23]对违法行为的报复,“只是指犯罪所采取的形态回头来反对它自己”[24]。

  

   报应论有两个基本主张:(1)只要存在违法行为,就必须施加制裁。实践中,非但违法行为本身可以被制裁,是一种应偿之债,而且国家和社会还负有制裁责任和义务,这为国家制裁提供了正当性。(2)只有过去的违法行为,才能被施加制裁。这意味着,国家制裁的对象只是违法行为,而不包括违法行为之外的其他对象,尤其是第三人;同时,制裁是为了打击和报复过去的违法行为,而不包括对未来违法行为的预防。

  

   比对来看,我国行政处罚具有报应论的目的色彩,这主要表现为:(1)对于应受行政处罚行为,必须予以处罚。在我国《行政处罚法》中,处罚是原则,不处罚是例外。我国《行政处罚法》没有规定免于处罚,只规定了有限的从轻和减轻处罚情形。这其中暗含的正是报应主义的复仇基底,奉行的乃是睚眦必报的复仇逻辑。(2)对于应受行政处罚行为的制裁力度,总体上必须遵守过罚相当原则。我国《行政处罚法》第4条第2款明确规定:“设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”这意味着,决定行政处罚具体尺度的,只是违法行为本身。

  

   一般来说,将报应论作为国家制裁的目的,至少具有四个方面的积极意义:(1)不惩罚无辜者;(2)不把人当作达到目的的手段;(3)给予适当的应得惩罚;(4)惩罚的对象是道德上应受谴责的人。[25]据此,将报应论作为行政处罚的根本目的,在制度建构上至少需要遵守如下四个法则:

  

   第一,行政处罚的处罚对象只限于违法行为人,而不能及于无辜者。只有已经实施违法行为的人才可以受到惩罚,[26]报应论决定了行政处罚的打击对象必须限定在违法行为人本人,“把他对别人犯的罪过也在他的身上施行”,[27]而不能随意将无辜的第三人列为处罚对象。只有这样,才是“以牙还牙”,才是“一种为痛苦而信奉痛苦的理论”,才是真正的“回索”(pays back)。[28]因此,在行政处罚实践中,原则上不能没收第三人所得物和第三人所有物。

  

第二,行政处罚的处罚目标应当以违法行为本身的“恶”为准则,而不能将违法行为人作为达到某种社会效果的工具和手段。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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