返回上一页 文章阅读 登录

王锴:习近平法治思想有关备案审查的重要论述及其在实践中的展开

更新时间:2021-08-21 23:18:12
作者: 王锴  

   摘要:  习近平法治思想作为我国全面依法治国的根本遵循和行动指南,蕴含着丰富的有关备案审查的重要论述。既有对备案审查的宏观目标设定,即有件必备、有备必审、有错必纠,也有对备案审查范围、内容、机制、程序的具体要求。加强备案审查制度和能力建设既是习近平法治思想中“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”的具体体现,也肩负着“坚持依宪治国、依宪执政”的重要使命。备案审查工作只有坚持以习近平法治思想为指导,才能行稳致远,取得更大发展。

   关键词:  习近平法治思想 备案审查 依宪治国 国家治理 体系和治理能力现代化

   经过30年的发展,备案审查已经成为中国特色的宪法监督和法律监督制度。1990年《法规规章备案规定》正式确立备案审查制度,到2020年,备案审查制度正好走过30年。如果说2000年《立法法》第五章“适用与备案”给备案审查制度提供了法律依据,那么,2004年全国人大常委会法工委法规备案审查室的成立,则为备案审查制度提供了组织保障。当然,备案审查工作进入快速发展的轨道,则是在党的十八大之后。尤其是2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。截至2019年,我国已经建立了党委、人大、政府、军队四大备案审查系统,备案审查的范围已经覆盖了除法律、军事法规、自治区的自治条例和单行条例、全国人大及其常委会的决议决定之外的所有立法和其他规范性文件。据不完全统计,自2013年以来全国人大常委会对21745件规范性文件进行了审查,[1]司法部代表国务院对4000余件法规规章进行了审查。[2]

  

   备案审查工作能够取得如此长足的发展,与党中央的决策部署和高度重视是分不开的。2020年11月,中共中央召开了我党历史上首次中央全面依法治国工作会议,正式确立了习近平法治思想作为我国全面依法治国的根本遵循和行动指南。“习近平法治思想”的内涵非常丰富,系统回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题,特别是其中关于备案审查的论述,对于备案审查工作具有重要的指导意义。

  

   一、习近平法治思想中有关备案审查的重要内容

  

   2014年10月20日,习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中提出,加强备案审查制度和能力建设,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。[3]这是习近平法治思想中“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”在备案审查领域的具体体现。因此,2018年2月24日,习近平总书记在主持第十九届中央政治局第四次集体学习时再次重申了这一内容。[4]

  

   备案审查的制度建设是国家治理体系现代化的重要一环,因为国家治理体系就是指制度体系,它由一系列支撑中国特色社会主义的根本制度、基本制度和重要制度所组成。2014年之前,我国备案审查制度主要见于一些立法的零星规定,比如《立法法》第五章、《监督法》第五章,缺少专门的备案审查立法。2002年施行的《法规规章备案条例》,从标题上看,也没有完整体现备案审查。所以实际上,2019年8月修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》是第一部有关备案审查的专门规定。其后,2019年12月全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》,首次对全国人大常委会的备案审查程序进行了系统规定。[5]上述规定的颁布,预示着备案审查制度建设的加强。

  

   国家治理能力是指制度的执行力,即将制度优势转化为国家的治理效能。2019年党的十九届四中全会决定提出要加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。加强备案审查能力建设也要从以下四个方面入手:①系统治理方面,备案审查要注重跟其他的审查制度,比如事先批准、事后撤销以及行政复议、行政诉讼中的附带性审查之间的协调,同时备案审查机关之间也要注重衔接联动。②依法治理方面,不仅备案机关要依法备案,不能该备不备,审查机关也要依法审查,不能滥用或者怠用审查权。③综合治理方面,备案审查需要公众参与,从目前来看,公民是提起备案审查建议的主要力量;同时也要发扬民主,借助“外脑”,广泛征求专家学者乃至第三方意见,从而集思广益,确保审查结果的正确性。④源头治理方面,备案审查作为事后审查的主要方式,需要与事先审查相互配合。能够在事先解决的问题就尽量在事先解决,尽可能将问题消灭在萌芽状态。

  

   2018年1月19日,习近平总书记在第十九届二中全会第二次全体会议上做了《深刻认识宪法修改的重大意义》的重要讲话。讲话中指出,“(我们)健全规范性文件备案审查制度,把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围,建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制,加强备案审查制度和能力建设,实行有件必备、有备必审、有错必纠”。[6]这一论述不仅延续了之前加强备案审查制度和能力建设的要求,同时还着重论述了备案审查的范围和目标。一方面,要将各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围;另一方面,实现有件必备、有备必审、有错必究。

  

   对于健全规范性文件备案审查制度,“将各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围”,只有联系习近平法治思想中有关“坚持依宪治国、依宪执政”的内容,我们才能领会这段论述的深义。在《求是》杂志2021年第5期发表的《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》一文中,习近平总书记这样指出:“维护国家法治统一,是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家,维护国家法治统一至关重要。2015年立法法修改,赋予设区的市地方立法权,地方立法工作有了积极进展,总体情况是好的,但有的地方也存在违背上位法规定、立法‘放水’等问题,影响很不好。要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,对一切违反宪法法律的法规、规范性文件必须坚决予以纠正和撤销。”[7]

  

   由此可见,备案审查之所以重要,因为它肩负着维护国家法治统一的重要任务。对此,我国《宪法》第5条第2、3款规定,国家维护社会主义法制的统一和尊严,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。当然,备案审查并非维护国家法制统一的唯一手段,受备案的限制,我国目前并未实现对所有规范性文件都进行备案(我国的备案制度如表1所示),主要限于“法规、规章、司法解释和各类其他规范性文件”。[8]那么,对于不在备案范围的“法律、军事法规、自治区的自治条例和单行条例以及全国人大及其常委会的决议决定”,仍然可以通过其他的审查制度予以监督。首先,对于法律以及全国人大常委会的决议决定,《宪法》第62条第12项规定:“全国人民代表大会行使下列职权:……(十二)改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”《立法法》第97条第1项规定,全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。2021年1月,中共中央颁布的《法治中国建设规划(2020—2025年)》也规定,全国人大及其常委会通过的法律和做出的决定决议,应当确保符合宪法规定、宪法精神。其次,对于军事法规,《军事立法工作条例》第4条规定,军事立法工作,必须坚持以宪法和法律为依据,遵循立法法确定的立法原则,符合法定权限、程序和立法体例规范的要求,维护社会主义法制的统一和尊严。同时,《军事立法工作条例》第52条也规定,军事法规、军事规章、军事规范性文件有下列情形之一的,应当及时废止:①所依据的上位法、上级制定的军事规范性文件修改或者废止,需要废止的;②规定的事项已经执行完毕的;③实际已经停止适用的;④被新的军事法规、军事规章、军事规范性文件取代的;⑤其他需要废止的情形。最后,对于自治区的自治条例和单行条例,《立法法》第97条第1项规定,全国人民代表大会有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第75条第2款规定的自治条例和单行条例。同时,该法第99条还允许国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院,各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会,其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求或建议。

  

  

   对于加强备案审查制度和能力建设,“有件必备、有备必审、有错必纠”十二字方针首见于2015年中共中央办公厅下发的《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》,目前已经成为备案审查工作的基本原则。那么,如何理解“有件必备、有备必审、有错必纠”呢?

  

   首先,有件必备并非指所有规范性文件都要进行备案,诚如前述,我国立法中规定的备案制度并未囊括所有规范性文件。因此,2019年《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》第3条才说:“有件必备是指凡属备案审查范围的都应当及时报备,不得瞒报、漏报、迟报。”反之,没有纳入备案审查范围的文件自然不需要报备。

  

   其次,有备必审也并非指对于报备的文件都要进行主动审查。这里的“审”包含了所有的审查方式,而主动审查只是我国备案审查方式的一种。即使《立法法》第99条第3款也只是规定,有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。对于这里的“可以”,全国人大常委会法工委国家法室解释之所以不是“应当”,主要考虑到实际工作中,每年报送全国人大常委会备案的法规特别是地方性法规数量比较多,2015年《立法法》修改赋予设区的市地方立法权后,数量还会大幅增加,而从事备案审查工作的人员力量又很有限,要求对报送备案的每一件法规都进行主动审查是不现实的。[10]目前,除了主动审查外,我国备案审查的方式还包括以下三方面。

  

   第一,被动审查。被动审查是指必须由申请人提出申请才能启动备案审查的方式,详见表2:

  

  

第二,移送审查。移送审查有两种,一种是指对于不属于本机关管辖的规范性文件的审查申请,由本机关移送其他有权机关进行审查。比如据《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2019年备案审查工作情况的报告》披露,2019年,全国人大常委会法工委将88件不属于全国人大常委会审查范围的审查建议分别移送有关机关,其中,移送中央办公厅法规局5件,移送中央军委办公厅法制局1件,移送司法部40件,移送最高人民法院12件,移送最高人民检察院5件,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/128168.html
收藏