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刘尚希:我国城镇化对财政体制的“五大挑战”及对策思路

更新时间:2021-08-12 10:43:45
作者: 刘尚希 (进入专栏)  
随着各利益主体的维权意识不断强化,政府需要站在公正的立场上来协调并规范各种社会利益关系。这也就是说,必须以民主化的方式推动城镇化,把老百姓的意愿表达出来,让各社会主体参与进来,这样才能减少冲突、化解矛盾,降低风险。而且,这样还可以发挥社会的主动性,增强城镇化的推动力。在当前城镇化过程中,一些地方出现群体性事件,社会公共风险增多,一个重要的原因就是没有正确地处理好政府与社会的关系,没有协调好社会各阶层关系,忽略了社会各方的利益表达和权利诉求,以致产生许多积怨,从而影响了社会稳定和城镇化健康发展。

   四、城镇化对我国财政体制提出“五大挑战”

   城镇化不仅是一个农村人口转化为城镇人口的过程,同时也是一个制度变迁的过程。城镇化对我国当前的财政体制提出了五个方面的挑战:

   (一)城镇化过程中庞大流动人口对财政体制的挑战

   城镇化是农民向市民转变,以及不同区域之间人口流动的过程。人口流动改变了财政体制存在的一个假设前提。我国现行的财政体制,无论是收入和支出责任的划分,还是转移支付制度的设计,都是以假定人口不流动为前提的,以辖区的户籍人口为基础。然而,城镇化所带来的人口的流动,要求无论是纵向的、还是横向的财政关系都需要进行调整,尤其是处于流动状态的庞大人口的公共服务的提供,在我国人口不流动的传统财政体制框架中是一个盲区。在这种传统体制框架下,各地政府按户籍人口来提供公共服务。城镇化带来人口的流动,为各地公共服务的供给带来了难题,特别是人口流入较大的地区,流入人口的公共服务面临“两不管”的尴尬境地,即:流入地和流出地都不负责其公共服务的供给。目前,虽然一些地方开始重视并着手解决农民工子女上学、就医等问题,但如果体制不变就很难从根本上解决问题。例如,东部发达地区一个城市,每年财政收入可达数百亿,仅从财政规模来看,有能力为中央财政做出更多的贡献。但从人口规模来观察,该地区的实际人口是当地户籍人口的几倍,甚至十几倍,按照基本公共服务均等化的要求,当地辖区人口都有权享有基本公共服务,当地财政的负担也就随之扩大几倍或十几倍。因此,经济较为发达地区面临相互矛盾的两方面问题:一方面,中央政府希望发达地区能为中央财政做出更大的贡献;另一方面,由于发达地区吸纳了更多的人口,需要更多的资金解决公共服务问题。随着农村的“空村”现象愈益普遍,城乡之间面临着同样的问题。在这种人口流动导致公共服务供给责任发生了很大变化情况下,如果局限于以前的固有思路,不仅不会解决当前的问题,反而不利于区域之间、城乡之间基本公共服务的均等化。所以,充分考虑城镇化中人口流动对财政体制带来的这种巨大影响,应当调整财政体制下一步改革的设计思路。

   (二)城镇化过程中各级政府财政责任划分对财政体制的挑战

   财政责任划分是以政府事权划分为基础的。城镇化的推进,必然带来中央以及省、市、县各级政府原有责任的调整。特别是在公共服务的供给方面,城镇建设和人员流动带来政府之间供给责任的变化。在城镇化过程中,不仅出现了“劳动力进城、抚养人口留乡村”这种辖区人口结构变化,也出现了公共服务的双重需求:即在农村有需求,在城镇也有需求,例如住房、教育、医疗、就业服务等等。针对农民工的基本公共服务,乡村政府要考虑,城市政府也要考虑。在当前条件下,无法让农民工作“单边选择”。即使有的农村居民全家进入城市打工生活多年,但他在农村的所有权益不能剥夺,还得随时准备着返乡的可能性,而城市政府对在城市工作生活的农村居民也不能撒手不管。这给政府之间责任的划分带来了难题。这些变化,不仅加深了我国财政体制固有的矛盾,如财力与事权(支出责任)不匹配等问题,而且增加了财力、财权与事权等财政体制要素组合的不确定性,这对主要负责提供基本公共服务的基层政府来说,无疑带来了很大的不确定性,也给中央政府的转移支付决策带来两难选择:是更多地面向城镇,还是更多地面向农村,进而增加了城镇化建设的不确定性。这对财政体制的稳定也构成了严峻挑战。

   (三)城镇化过程中地方债务融资风险控制对财政体制的挑战

   仅仅依靠税收形成的财力显然无法满足城镇化建设中的巨大资金需求。毫无疑问,城镇化离不开债务融资,但是债务融资的风险如何控制,成为城镇化对财政体制提出的又一个重要挑战。当前,我国对债务融资风险的控制,更多的是从微观的角度来考虑。从全国整体角度而言,地方政府债务管理的方式以及宏观管理框架的设计并没用形成一个清晰的思路。然而,如果忽视债务融资宏观方面的管理,必将对国民经济发展产生严重的不良影响。2008年国际金融危机揭示出来的一个深刻的道理——从微观角度而言金融风险看起来控制得很好,但却有可能爆发系统性的危机。因此,在城镇化过程中控制债务融资的风险,不仅要从微观的角度来考虑,而且更应从全国的整体角度来考虑。

   进一步看,地方债务融资风险的控制与各级政府财政责任的划分密切相关。如果中央的责任多分担一些,地方的债务融资风险就可能小一些;但如果中央和省级政府把责任都压给基层政府,那么市县债务融资的压力就会变大,风险的控制难度将会增大。在“上级决策,下级执行”的事权划分方式下,债务融资风险的控制是一个从全国的角度、从系统的角度来设计的问题,不能孤立地就债务论债务,仅仅从账面表现出来的现存债务去考虑,而要充分认识风险控制背后的责任分担问题,并对财政体制做相应的调整。如果孤立地就债务本身来做文章,就无法有效化解城镇化过程中的债务融资风险。

   (四)城镇化过程中收益与风险成本的分享共担问题对财政体制的挑战

   在城镇化过程中毫无疑问的要产生收益、发生公共风险,收益与风险成本该如何分享、共担是一个复杂的问题。

   城镇化会带动经济增长,税收增多。同时,还会带动土地增值,农用地转为建设用地,土地资本化收益十分可观。土地还可以成为政府的融资杠杆,大大扩增政府可支配的经济资源。除了政府、农民和市民以及开发商等多方利益主体在横向上参与城镇化收益的分享外,还存在中央与地方之间纵向的收益分享。由此带来的税收,是按照分税制原则分享的。土地资本收益名义上主要由地方政府支配,但中央政府也可以对土地资本化过程做出限制,从而减少土地收益。例如,现在土地拍卖不是价高者得,而是价中者得。中央为调控房地产市场,希望通过禁止“地王”,避免地价推高房价。这相当于中央政府拿一部分土地收益补贴房价,实际上也是在参与土地收益的分配。对于土地收益的使用,也可以作出各种规定。例如,建设保障房、发展教育、加强农村水利等,都要求从土地收益中划一个百分比,切出一块财力用于这些方面。而这些方面的支出属于中央出台政策引致的,从本质上看,也相当于中央参与土地收益分享。总体来看,城镇化产生的收益在现行体制下会产生自动的分享结果。

   同时,城镇化也会导致风险成本。例如环境变差、生态变坏、资源消耗引发的自然风险,以及农民进城带来的基础设施、公共服务的供应压力,还有征地、拆迁中的利益冲突引发的社会风险,如可能发生的群体性事件、大量上访等等,都属于城镇化过程中的风险成本。此外,中央出台政策,地方负责执行,一旦财力不够难以执行到位,则会产生民众不满的风险。或者勉强为之,举债融资,则会带来财政风险。而这些公共风险成本,在现行财政体制下,都是由地方政府来独自承担的。只有当这些公共风险成本超出地方政府能力的条件下,才会向中央政府转嫁,由中央政府分担。

   我国现行的财政体制,考虑的基本面是收益的分配,没有形成一个全盘统筹考虑的收益分享与风险成本分担机制。如税收的划分,是没有考虑其背后的成本的,发展总部经济得来的税收,其社会成本低廉,而开矿、发展制造业得来的税收,其风险成本却很高。产生的收益有明确的体制安排,而公共风险成本却没有纳入财政体制,总是等到难以为继、快要爆发危机的情况下才会被迫分担。这很容易导致城镇化进程中的公共风险不断累积,无法及时地化解。显然,如何防控城镇化中的公共风险并对其成本做出明确的体制安排,是对财政体制提出的新挑战。

   (五)城镇化过程中城乡公共服务供给的动态协调对财政体制的挑战

   从整体视角来看,坚持城乡公共服务供给的均等化、一体化的大方向是正确的,但是在城镇化过程中,可能会出现就城镇考虑城镇,或就农村考虑农村的现象,没有充分考虑城乡公共服务供给的动态协调问题,从而导致公共服务的供应与需求脱节,同时造成大量的资源浪费。例如,在新农村建设以及解决“三农”问题时,如果按照静态的传统思路去考虑提供各种各样的公共服务和设施,若干年后随着城镇化的发展,农村人口逐渐流入城镇,出现空村现象,原有的公共设施就会出现闲置、浪费。同样,城镇建设过程中,若没有充分考虑农民进城以及跨城镇流动人口的需求,仅局限于城镇户籍人口,城镇运转就会陷入拥挤脏乱无序的状态。

   因此,在公共服务提供上,要充分考虑到城镇化过程中人口的流动及变化,考虑到农民变市民节奏的变化。如果忽视城镇化所引起的人口、劳动力以及家庭的变化,以静态的思维来追求公共服务的均等化和一体化,就有可能造成公共服务在供应上成绩显着,而城乡居民对公共服务的需求是否得到满足则被忽略,导致公共服务的供应与需求两张皮。不言而喻,这不只是造成巨大的资源浪费,更重要的是会引发民众的不满和社会对政府的不信任。

   服务是跟着人走的。在大量人口、劳动力和家庭处于不断流动变化状态的情况下,如何使公共服务的提供适应这种城镇化、工业化过程中人口大流动的新情况,对各级政府的公共服务供应是一个很大的挑战。

   五、应对挑战,推动城镇化健康发展的对策思路

   应对城镇化对财政体制的“五大挑战”,必须运用动态的系统性思维,既要看到当前财政体制原有的不完善之处,又要看到城镇化对财政体制带来新的要求。具体而言,可从以下几个方面来考虑:

   (一)充分认识城镇化过程中的公共风险,建立风险评估机制

   城镇化建设中,既有资源、环境等因素带来的自然风险,也有利益冲突带来的社会风险,其中后者最为关键。由于在一定程度上,政府、开发商与农民、市民的利益并非完全统一。如果强调保护农民的利益,满足其过高的愿望,可能会加大城镇化的难度,影响城镇化的进程;但如果强调开发商、政府的利益,把其重要性提高到不恰当的位置,必然损害农民的利益,引发社会矛盾。城镇化建设中,必须充分认识利益冲突的风险。如果看不到这些风险,不仅加大城镇化进程的不可预测性,而且会危及经济发展、社会稳定。

   因此,需要建立城镇化的公共风险评估机制。这种评估机制,不仅仅是对某一个项目做评估,而是要立足于全局,对整个城镇化过程做系统性评估。通过这种评估机制,全面了解自然资源环境对城镇化的承载状况,掌握利益冲突的风险点,及时制定各种预案和防范措施,并对财政体制做相应的调整,保障城镇化建设顺畅进行。

   (二)因地制宜,把握城镇化快慢节奏,促进走新型城镇化的道路

所谓因地制宜,就是指在城镇化建设时,必须立足当地的资源环境承载能力,结合区域的主体功能定位,确定城镇化目标,选择符合自身特点的推进路径,避免“一刀切”。例如,工业区和产粮区城镇化的要求和目标不一样,东部和西部的城镇化条件、力度也各不相同。所谓把握城镇化快慢节奏,就是指城镇化建设要以各地的产业发展和就业为基础,充分考虑到资源环境的短板因素,不能单纯的“造城”,不能搞城镇大跃进,而要按照经济和社会发展的要求,结合产业演进的特点和规律,控制好城镇化的推进节奏。否则,脱离了自身资源约束和发展水平的城镇化,(点击此处阅读下一页)


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