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翟晗:欧洲一体化进程中成员国“宪法特质”教义及其历史制度意涵

更新时间:2021-08-06 19:35:01
作者: 翟晗  
“欧洲人民”在欧盟层面的缺场却导致了民主赤字。所以,欧盟的权能只得由成员国授予,并以获得授予的权能范围为限。如果该授权独立于德国人民之外,《基本法》则不得允许如是授权。 在德国,“宪法特质/同一性”可追溯到魏玛共和国时期限制宪法修正的传统。 这是德国公法脉络里“宪法同一性”译名之所在。而制宪权理论作为里斯本判决依赖的重要理论来源,也被用作对宪法变迁的实质限制。

   值得注意的是,该份判决并没有直接否认《里斯本条约》本身不符合《基本法》,而是认定德国议会在重要欧盟事务上的权力并无法满足真正的民主原则,即在一国领土范围内,制宪权仅属于该国全体人民并由其行使。在欧盟成员国国家主权已经被稀释的现实中,这一论证进路被认为是回归传统的国家主权,并可能将欧盟一体化进程推至终结。 同时,这一论证进路也体现了德国联邦宪法法院高度警惕《里斯本条约》可能使得欧盟拥有整体性的国家权能。

   自2009年德国联邦宪法法院的里斯本判决开始,“宪法特质”迅速成为欧盟成员国裁判本国宪法秩序优越于欧盟法的典型教义,而且还对欧陆的比较宪法研究产生了显著的影响。实际上在里斯本判决之前,意大利、西班牙、波兰、法国和捷克的宪法法院都相继做出过阐明本国宪法秩序之特质的判决,只是并未选择“宪法特质”这样的称谓。 2014年正在酝酿脱欧的英国,最高法院就已经也加入了“宪法特质法院”的阵营,用本国宪法秩序限制了欧盟法的最高效力。 2016年,一贯亲欧盟立场的比利时宪法法院亦做出类似判决,把自己加入到适用“宪法特质”教义的法院阵营中。 甚至在没有违宪审查的荷兰,也出现了对荷兰“宪法特质”比其他成员国更为“温和”(Modest)的讨论。 虽然各国的宪法裁判对于本国“宪法特质”的具体阐述各异,但这些宪法判决均表明应通过“宪法特质”教义来保护本国宪法原则的核心部分,以此对抗欧盟法在国内宪法秩序中越来越强势的优越地位。里斯本判决使得“宪法特质”成为了欧洲公法研究至今的一个热点问题,并且不断向比较宪法业界迁移。

   “宪法特质”教义还能动地进入了现实政治。 时至今日,我们能看到《里斯本条约》之后的欧盟已经历了显著而重要的变化,也面临着诸如难民潮、共同安全和英国脱欧的严峻考验,而这些政治现实或隐或显,在未来一体化可预见的变动环境中,依然可能在成员国宪法裁判中重新唤起特质审查(Identity Review)以影响欧盟一体化的新动向。

   (二)欧盟层面的关联理论

   “宪法特质”教义出现在超国家层面,早期讨论的母题主要是对欧盟宪法的学术展望。 如前述,早在1994年,“宪法对象之特质”就用来尝试解释欧盟的宪法特质及其宪制基础。 彼时欧洲单一市场刚正式形成,在丹麦、法国和英国历经勉强的公投或批准后,《马斯特里赫特条约》才开始生效不久。而后1995年《申根协议》生效的,奥地利、芬兰和瑞典加入欧盟实现欧盟南扩。 而讨论欧盟自身“宪法特质”的前提,是将现代宪法的制度安排视为一个在普遍身份和多元之间互动的过程,这一宪法现实主义的宪法观念本身即是二战后现代立宪主义的新发展。 在一份回应欧洲集体身份的文章中,罗森福尔德(Rosenfeld)相信未来欧洲宪法的成败,关键在于欧洲是否可以造就一个管用的宪法特质。 基于欧洲的集体身份,这一个“欧洲宪法特质”流动且易变,应该契合超国家的宪法结构,从而达到多元族裔的共存和对这一宪法结构的共享,同时又可避免过度强调民族性(Ethno)。 值得注意的是,关于“欧洲宪法特质”的讨论还诉诸了特定的法律传统。桑德斯基(Sadurski)认为欧洲宪法特质根植于欧洲的法律传统,并非仅仅是一个在宪法演进或者改革中可以被应用、实施或者倡导的工具性法律概念。 但是出于审慎,“欧洲宪法特质”不应在欧盟政治一体化进程中被滥用。

   在欧盟宪法架构下,成员国的宪法特质体现在了《欧洲联盟条约》第4条第2款,并且与成员国宪法裁判中阐明的“宪法特质”存在隐含牵连。这一条款涉及成员国的“国家特质”(National Identities),并蕴含在成员国的宪法安排与政治结构中,尤其是各层级政府之间的关系。 虽然成员国宪法裁判机构解释的成员国“宪法特质”并没有诉诸《欧洲联盟条约》第4条第2款,但成员国作为主权国家的“宪法特质”与欧盟框架下成员国身份保持着隐含的牵连。实际上,德国联邦宪法法院在里斯本判决中正是诉诸了作为德国国家根本结构的联邦制,这一点其实暗合《欧洲联盟条约》第4条第2款,但判决行文并未言及于此。有研究认为,《欧洲联盟条约》第4条第2款直接确认了各国宪法法院在面对本国宪法特质和欧盟法产生冲突时的管辖权,并支持后者优先适用于前者。 出于同样对成员国家宪法秩序和根本安排的尊重,欧盟法上蕴含对成员国“国家特质”保护的内容还应包括《欧洲联盟条约》第3条第3款和《欧洲人权公约》的第22条。 在这样的宪法架构下,欧盟自身可能的宪法特质也需要定义,并且一旦经由欧盟层面的司法裁判定义,欧盟自身的宪法特质也需要免遭欧盟层面政治妥协的变动。 在宪法而非政治的意义上,欧盟不仅仅是成员国的集群(Constellation),而更是一种存在和发展中的宪法秩序;欧盟的宪法特质应当根据其自身的宪法秩序得到保护,而并非拘泥于条约中的字句。

   三  超国家共同体的整合机制:从政治进程到公法框架

   (一)欧洲一体化的历史背景:政治议题与发展阶段

   二战后,欧洲一体化设想发端于特定背景。政治思想层面的原因是对两次世界大战的反省。19世纪民族国家(Nation-state)学说此时被认为使得绝对化的国家主权成为了不受控制的权力,为国家对外扩张的暴力行为提供合法性辩护,从而成为欧洲诸国征战的理论动因。民族国家理论在两次世界大战之间使得欧洲进入民族主义的高峰,而二战后政界与思想界的讨论中,欧洲联邦则被视为是克服国家主权绝对化和极端化后果的一剂良方。作为反省民族国家理论的结果与解决欧洲近代以来战乱的方案,欧洲政治思想家们关于“欧洲联邦”的设想实际上贯穿了两次世界大战,在二战后形成了对“欧洲联邦”更为强烈的意愿。 在现实政治中,二战后欧洲政治家们意欲通过一个超越民族国家的欧洲联邦,在削弱德国主权的同时,将德国整合进设想中的欧洲联邦,从而避免重复《凡尔赛条约》孤立德国的错误。 不仅如此,二战后美苏争霸的背景下, 关于欧洲联邦的政治主张也暗含在战后欧洲驱逐美苏两个超级大国阴影的意愿。 那么,在欧洲联邦思潮与关联运动的影响下,共同体从初生起就包含了基于成员国主权限制以及让渡的蓝图设计,也自然埋下了日后根植于成员国主权让渡与共同体政治秩序之间张力的种子。

   二战后关于欧洲未来一体化设想自始包括参与国向共同体转移一部分主权这一重要设计,这一理念体现在各主要参与国战后宪法文本的表达中。1946年法国第四共和国宪法的序言阐明:“互惠的条件下,如果是建立国际组织或维护和平所必需,法国愿意接受对本国主权施加限制。” 1948年意大利民主宪法也表达了为和平目的而限制主权:“在同其他国家地位均等的条件下,同意为了需要建立一个能保障国际和平与正义的制度而限制其主权。”1949年联邦德国《基本法》第24条:“联邦可以通过法律将主权权利让予国际机构”,“联邦将同意对自己的主权权利作某些限制,以便建立和确保欧洲和世界各国人民之间有一个和平和稳定的秩序”。

   自欧洲一体化的尝试正式启动之后,各主要参与国关于欧洲一体化路线一直存在欧洲联邦和政府间主义两处明显分歧,分歧的关键在于共同体的机构是否拥有独立于成员国的自身权能。20世纪50年代《欧洲煤钢共同体条约》(又称《巴黎条约》)在欧洲一体化历史上第一次建立了超国家的“高级机构”(High Authority)作为共同体的执行机构。《煤钢共同体条约》要求这一执行机构遵从共同体的一般利益,在执行任务时完全独立;为了避免作出与他们职务的超国家性质相抵触,无须请求也无须接受任何政府或任何组织的指示。这一高级机构本身,与同时成立的六国共同议会以及条约开辟的共同体独立税源,使得煤钢共同体成为人类历史上第一个超国家权力机构。然而到了1965年合并欧洲原子能共同体、欧洲煤钢共同体和欧洲经济共同体条约中,关于这一高级机构的条文取消了“超国家性质”的表述。 1953年通过的《建立欧洲防务共同体的条约草案》曾意欲在联邦主义的基础上,将欧洲煤钢共同体和欧洲防务共同体一起构成单一法律实体, 而后一年又被政府间主义的新草案推翻,强调欧洲是主权国家的共同体,也放弃了把共同体立法权赋予一个欧洲议会。 值得注意的是,欧共体初创时期,防务共同体和政治共同体计划的受挫,已经表明成员国能接受的权力“共同体化”有限,时至今日,欧盟依然没有一个统一的防务体系。此后欧洲一体化进程中的政治合作一直是政府间合作而非超国家机制;一直到1992年的《欧洲联盟条约》对三大支柱之一的“共同外交与安全政策”的表述,说明其制度基础只能是政府间合作。

   以“日益紧密的联盟”为目标,1958年生效的《罗马条约》宣告了欧洲经济共同体的诞生,为未来的欧洲法律一体化提供了初步明确的制度框架。但政府间主义并没有退场,《罗马条约》使得成员国组成的部长理事会成为共同体的立法和决策者,任何立法倡议,未经部长理事会通过就不能成为共同体的决定或立法,尤其在重要问题上须部长理事会全体一致,从而使这些立法决策仍属于“政府间协商”。相较之下,有着超国家机构外观的共同体议会(Common Assembly),更像是一个咨询和监督的机构。 除了建立原子能共同体和共同关税市场,《罗马条约》为1952年成立的共同体法院机构提供了更为清晰的制度安排与功能定位:共同体法院由7名法官组成,其职责是解释条约,保证在解释和执行条约时法律得到遵守,并受理共同体委员会与成员国之间,以及成员国之间涉及到条约执行的争论。成员国应服从共同体法院的裁决。该法院还有审议理事会和委员会等机构制定的法规是否合法等权力。按照《罗马条约》的规定,共同体法院对正确行使集体权力的任务进行监管,是新生经济共同体的根基。共同体法院后来通过其有关裁决,推动共同体一体化向超国家方向发展。

   然而《罗马条约》在生效之初,甚少有人能预见到,它起先作为国际条约为欧洲经济一体化提供的制度设计,在自身演化中经历了《罗马条约》的宪法化,即国际法上约束签约主体的条约,在成员国法律体系中内获得了直接效力与最高效力,于是依据条约组成的国际组织也开始发展成为拥有独立公法秩序的共同体。这一与国际法解耦并形成欧盟公法的历史过程,恰恰通过共同体法院对《罗马条约》的解释得以完成。

   (二) 共同体法院(欧洲法院)与共同体法的“宪法化”:机制与过程

欧洲法院(European Court of Justice)的建立与发展与战后欧洲一体化进程几乎同步。 1952年,根据《巴黎条约》,作为组成欧洲煤铁共同体的正式机构,欧洲法院成立。1967年,欧洲煤钢共同体和欧洲经济共同体、欧洲原子能共同体合并时,欧洲法院成为欧洲共同体的一部分。1993年《马斯特里赫特条约》生效,欧洲联盟正式成立,保留了欧洲法院的官方名称“欧洲共同体法院”,欧洲法院的直接司法管辖遂仅限于第一支柱“欧洲共同体”,涉及经济、社会、 环境等政策。 1997年,《阿姆斯特丹条约》的签订使得欧洲法院权力获得扩张,原本属于第三支柱的“刑事领域警务与司法合作”被移转至欧洲法院来处理。随着《里斯本条约》于2009年12月1日生效,欧洲法院的官方名称也从“欧洲共同体法院”正式变更为“欧洲法院”。简言之,在2009年《里斯本条约》之前,欧洲法院的官方名称为“欧洲共同体法院”(Court of Justice of the European Communities,(点击此处阅读下一页)


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