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马怀德 李策:行政复议委员会的检讨与改革

更新时间:2021-08-04 22:41:28
作者: 马怀德   李策  

   摘要:  行政复议委员会试点十余年来,在一定程度上促进了复议公正,但存在基层专家稀缺、外部专家参与度不高、受制于政府主导和首长负责制、吸纳和化解争议能力有限等问题。司法部修法方案确立了行政复议委员会的咨询型定位,符合行政复议的性质和功能,但又产生了机构设置、职权、咨询意见的效力等方面的新问题。从行政复议化解行政争议主渠道的定位出发,增强复议的公正性是改革行政复议委员会制度的基本遵循。据此,可以从保证复议委员会的中立性、明确复议委员会的职能权限、增强复议委员会运行程序的正当性、强化复议委员会咨询意见的咨询性四个方面构建行政复议委员会的具体制度。

   关键词:  行政复议委员会 行政性与司法性 咨询型 主渠道

  

   引言

   《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)实施20多年来,在解决行政争议、监督依法行政、保护公民合法权益方面发挥了重要作用。随着时代发展,行政复议制度不适应的问题也日益显现,修改《行政复议法》,完善行政复议制度显得尤为迫切。习近平总书记指出,要“优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用”。[1]2020年2月5日,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过《行政复议体制改革方案》,要求修订相关法律法规,发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。[2]目前,行政复议法修改已列入十三届全国人大常委会立法规划。2020年11月24日,司法部发布《中华人民共和国行政复议法(修订)(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),决定建立行政复议委员会,为办理重大疑难复杂案件提供咨询意见,提升复议的公正性。在这种背景下,行政复议委员会制度成为理论和实务界探讨的重点和热点。

  

   对于行政复议委员会制度,学界大致形成了三种观点:(1)行政复议委员会应当定位为议决型,即由复议委员会作为复议机构,受理、审理复议案件并作出复议决定;[3](2)行政复议委员会应当定位为咨询型,即由复议机关的复议机构受理、审理复议案件并作出决定,而复议委员会是咨询机构,只提供咨询意见,不实质裁决案件;[4](3)行政复议委员会究竟是采取议决型还是咨询型,需要对复议委员会的试点经验、组成、作用等作进一步深入研究。[5]应当说,既有研究深化了对行政复议委员会的认识,对复议委员会制度的构建具有重要意义。但是,既有研究对于行政复议委员会试点的困境、咨询型复议委员会的特点及正当性、行政复议主渠道的目标定位与复议委员会制度的关系等尚未作系统全面的反思与回应。

  

   一、行政复议委员会试点及其困境

   (一)行政复议委员会试点及其成效

   行政复议是上级行政机关审理涉及下级行政机关行政争议案件的制度。基于上下级机关之间千丝万缕的联系,复议机关缺乏中立性,引发“官官相护”的质疑,[6]导致复议公正性不足。在这种背景下,引入外部人员以增强复议机关中立性的行政复议委员会被寄予了增强复议公正性的厚望。2006年12月,国务院召开全国行政复议工作会议,对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作了具体部署。[7]随后,黑龙江省和北京市率先开展行政复议委员会试点。2007年5月,黑龙江省决定在哈尔滨、齐齐哈尔、黑河等市人民政府开展行政复议委员会试点。[8]同年9月,北京市决定在北京市市级政府设立行政复议委员会。[9]

  

   行政复议委员会在地方试点开局良好,很快就上升到了全国层面。2008年9月,国务院法制办公室印发《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号),决定在北京市、黑龙江省、江苏省、山东省、河南省、广东省等共8个省、直辖市开展行政复议委员会试点,并明确其他有条件的省、自治区、直辖市,也可以结合本地区行政复议工作的实际情况,探索开展相关工作。按照国务院的统一部署,行政复议委员会试点工作在全国铺开。2010年10月,国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)再次强调,“探索开展相对集中行政复议审理工作,进行行政复议委员会试点”。截至2013年,试点单位由8个省级单位扩展到21个省级单位,试点单位共434家。其中,省级政府及其部门9家,市级政府及其部门119家,县级政府及其部门306家。[10]

  

   总体而言,围绕提升复议公正性、增强复议化解行政争议的能力,行政复议委员会试点工作呈现出以下几方面的特征:(1)在定位上,行政复议委员会分为咨询型和议决型,以咨询型为主。(2)在职权上,大多数复议委员会只审议重大疑难复杂案件。(3)在组成上,吸收专家学者等外部人员进入复议委员会,增强复议的中立性和专业性。不过在复议委员会的组成中,复议机关负责人仍然处于主导地位。

  

   在行政复议委员会的试点中,以北京和哈尔滨的复议委员会最具代表性和典型性。北京行政复议委员会是咨询型复议委员会的典型代表,同时也代表了全国大多数复议委员会。哈尔滨行政复议委员会是议决型复议委员会的典型代表,类似的还有厦门市、海门市等试点单位。

  

   从试点情况来看,行政复议委员会制度取得了一定的成效,具体而言:(1)行政复议的公正性有所提升。由于外部专家相对中立和超脱的地位,可以防范复议机关负责人对案件审理的不当干预,避免审而不决、决而不审的矛盾;还可以在一定程度上避免被申请人的请托,减少“官官相护”的嫌疑,促进复议公正。(2)行政复议委员会引入了高校教师、律师等法律专业人士参与案件审理,这些外部人员凭借相关专业知识和技能,在一定程度上提升了复议的专业性和办案质量。(3)受案量增加、纠错率上升,行政复议化解行政争议的能力提升。比如,广东省中山市、河南省郑州市等十多地开展试点以来,行政复议案件受理量同比均超100%。[11]黑龙江省在试点前,部门作为复议机关的纠错率仅为8.5%,试点后,纠错率大幅提高到47%。[12](4)与行政复议委员会制度相配套的相对集中行政复议权改革,有效整合了复议资源,缓解了复议资源分散导致的“无案可办”和“无人办案”的情况,优化了复议资源的配置。[13]

  

   (二)行政复议委员会试点的困境

   行政复议委员会试点工作虽然取得一定成效,但也存在不少问题。除了试点工作法律依据不足外,这些问题主要有:

  

   其一,基层、偏远、落后地区外部专家稀缺。行政复议委员会的最大特色在于引入外部专家,凭借其专业性和中立性提升复议的公正性。在省会城市或者较大城市,专家、律师等外部人力资源比较充足,省级或者市级行政复议委员会能够聘请到足够数量和较高质量的外部专家。但是在一些基层区县、偏远落后地区,高校教师、律师等外部专家资源稀缺,复议委员会难以聘请到足够的外部专家。[14]聘请外地专家不仅成本过高,而且也不方便。在这些专家资源稀缺的地区,即使勉强聘请了一些外部专家,如果这些外部专家水平不高,反而还会影响复议的质量,结果适得其反。

  

   其二,外部专家参与案件审理的积极性不高。外部专家的参与是复议委员会充分有效发挥作用的关键。即使能够聘请到足够数量的、具有专业水准的外部专家,但由于外部专家在行政复议委员会中担任的是非常任委员,他们各有自己的本职工作,其参与复议委员会本质上是兼职,时间和精力上都难以保证。有的地区一些委员一年只参加一次案审会,[15]甚至有些委员自受聘以来从未参与过案件的审理,可见外部专家对复议工作的参与度比较低。

  

   其三,政府主导案件审理过程限制行政复议委员会发挥作用。《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)指出,建立政府主导、社会专家学者参与的行政复议工作机制。在案件审理的过程中,一方面,复议委员会容易受政府的控制,其外部专家是否参加案审会、参与什么案件的案审会、案审会上外部专家所占的比例等问题,都是由复议机关和法制部门决定的。另一方面,在案审会上,会议的主要内容是法律的适用问题。复议委员会尤其是其外部专家只能处理法律问题,事实问题往往是由法制办工作人员认定。复议委员会审理案件很少听取当事人意见或者只单方面听取被申请人的意见,这就导致复议委员会难以处理事实认定的问题。试点中,有的地方复议委员会意见与政府意见高度一致,极少不一致。此时,实质审查案件的仍然是复议机关工作人员,复议委员会的审查流于形式。

  

   其四,首长负责制下复议委员会的意见受制于复议机关负责人。《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)指出,要妥善处理好行政复议委员会与复议机关首长负责制的关系。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第86条第2款、第105条第2款规定了各级政府实行行政首长负责制。行政首长负责制意味着行政机关负责人在本机关依法行使职权时享有最高决定权,并对该职权行使后果向代表机关负个人责任。[16]就案件的审理结果而言,试点中,无论是议决型还是咨询型复议委员会,都保留了复议机关负责人对复议委员会审议结果的否决权。虽然有些地方复议机关负责人高度尊重复议委员会的意见,如哈尔滨试点中市长没有否决过一次行政复议委员会的议决意见。[17]但这不能否认无论是在制度设计上,还是在实践中,复议机关负责人(政府常务会议)都有机会决定复议案件的最终裁决。如《哈尔滨市行政复议规定》第55条规定了复议机关负责人对复议委员会意见的否决权,北京市的咨询型复议委员会也是如此。因此复议委员会的审议结果实际上还是受制于复议机关负责人。在部分试点单位,复议机关负责人之所以尊重复议委员会意见,有可能是因为复议委员会委员的选任、案件的审理过程等已经被政府主导了,那么审议结果自然会令复议机关负责人满意,也就没有必要再行使否决权了。

  

其五,行政复议委员会吸纳和化解争议的能力有限。行政复议的受案数量和纠错率是评价复议委员会作用的重要指标:(1)复议委员会试点以来,复议案件受理数量有了较大幅度提升,如广东省中山市复议受案数量同比增长近3倍,受案数量超出同级法院20%,而同期信访案件下降10%。[18]不过,仔细分析可以发现,大约同时期,全国信访案件的数量是复议的十几倍,如在涉诉信访量较少的2009年,涉诉信访数量仍然是诉讼的11倍多,是复议的17倍多。[19]因此,即使试点单位的复议案件有了大幅增加,但相对于试点单位数量庞大的信访而言,复议案件数量仍然非常少。虽然在试点后部分单位的复议案件数量超过了诉讼案件的数量,但是二者差距并不明显,距离大多数行政争议都在行政复议中化解的主渠道目标还有很长的距离。(2)复议委员会试点以来,复议案件的纠错率也有了一定的提升,如在实行议决型复议委员会的黑龙江省,其复议纠错率从试点前的8.5%大幅提高到试点后的47%。[20]但是,在实行咨询型复议委员会的北京市,市法制办从2008年到2012年每年复议纠错率约为3%,2013年也只是提高到5%,[21]试点效果不明显。试点中类似于北京市的咨询型复议委员会占多数,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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