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俞祺:论立法中的“地方性事务”

更新时间:2021-08-04 22:35:30
作者: 俞祺  

   摘要:  “地方性事务”概念体现了立法权在中央与地方之间的分配。在我国的立法体系中,“地方性事务”具有厘定地方立法适合的存在范围、解决部门规章与地方性法规之间的冲突、辅助解释“不抵触”概念等多方面的功能。联邦制与单一制国家或地区的央地立法分权实践虽然杂乱,但仍然可从中总结出若干规律。根据我国宪法规定,并结合不同学科的学理讨论及各国制度实践,地方性事务的范围受职能下属化原则、市场统一原则和中央权威原则的影响。可按照事务性质的不同维度构造阶梯式的地方性事务识别模式,以统治事务、服务供给事务、流通交易事务、涉重要权益事务以及涉负外部性事务等概念为依托,相对精确地认定立法条文制定权的归属。

   关键词:  立法权 地方性事务 央地关系 中央权威

  

   一、“地方性事务”在我国法律体系中的功能

  

   我国法律体系中“地方性事务”概念的主要功能是辅助立法权在不同层级立法机关间进行分配。从表面上看,立法中的“地方性事务”概念是联邦制国家才需要的法律术语,因为联邦制国家须在宪法上划分中央与地方各自的权限范围。对于单一制国家来说,地方的权力是中央赋予的,不存在只能由地方立法而中央不能立法的情况。[i]从这个角度看,“地方性事务”概念在我国似乎并不具备直接划分央地权力的功能。但这并不妨碍此概念具有公法上其他的重要功能,具体而言,包括以下几个方面。

  

   首先,对地方性事务的探讨有助于确定地方立法适合的存在范围。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第72条第2款规定,设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。其中,“城乡建设与管理”的范围大小,以及最后的“等”字应如何理解一直存在争议。[ii]在规定以上概念时,立法机关主要参考了先前我国49个较大的市的立法实践。[iii]但这只是实践层面的归纳,至于背后的原理究竟为何,最高立法机关并无清晰阐释。此外,行政处罚、行政许可、行政强制等三种主要行政手段的设定权在中央和地方之间如何分配,其内在标准也始终晦暗不明,导致地方立法机关无所适从。对地方性事务内涵的研究有助于从理论上反思地方立法权的范围。

  

   其次,厘清“地方性事务”概念有助于解决部门规章与地方性法规之间的冲突。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》在论及地方性法规与部门规章冲突的问题时指出:“地方性法规对属于地方性事务的事项作出的规定,应当优先适用。”可见,若“地方性事务”概念得以清晰界定,则审判活动中地方性法规和部门规章的选用也将更为明确。

  

   再次,地方性事务可以被用于辅助解释“不抵触”概念。下位法不抵触上位法在司法实践中存在疑义。从字面意义上理解,所谓下位法不抵触上位法,即下位法不违背上位法的规定;但若上位法没有规定,则下位法可以规定。立法工作者编著的《〈中华人民共和国立法法〉释义》中也指出:“法律、行政法规已经作出规定的,地方性法规不能与之相违背……中央立法不能一步到位的,地方可以先行立法。”[iv]但对于地方立法具体规定到何种程度才算不违背上位法,存在不同的理解。[v]本文认为,判断依据即在于地方立法的内容。若立法涉及的领域属于地方性事务,则应当赋予其更多的自主权,而若规范所涉领域不属于地方性事务,则地方立法权需要收缩。因此,明确“地方性事务”概念的内涵与外延,对认定下位法是否抵触上位法有十分积极的作用。

  

   需要说明的是,立法权分配不同于通常所谓的“事权”分配。事权既包括规范制定权,也包括规范实施权,而立法权仅属于规范制定权的一个部分。在政治学、经济学对央地权力分配的讨论中,一般不严格区分规范制定权与规范实施权,只是笼统地加以论述。但在法学领域,进一步的分类有其必要,因为这两者的纵向分配遵循不同的逻辑,其法律意义也有所差别。某项事务由某个层级的政府负责实施,并不意味着调整这项事务的规范也应由这一层级的政府或立法机关来制定。此外,政治学、经济学领域特别注重财权与事权的匹配问题。其所谓与财权分配相对应的事权主要是执行权,与立法权分配关系不大,因为只有执行权才代表该级政府实际需要承担的行政工作。本文在探讨“地方性事务”概念时,主要指向立法权的纵向分配问题,执行权分配的问题(如审批权的纵向分配)另文讨论。

  

   二、立法权分配的制度实践

  

   立法权在不同层级间如何分配是联邦制国家和单一制国家面临的共同问题。当然,严格地说,联邦制国家中联邦与州的关系在法律上不能称为中央与地方关系,因为州从性质上说是具有独立性的政治实体。但若从功能上看,州作为国家的一个组成部分,无疑又带有地方色彩。本文重点在于讨论当政治实体具有分层结构时,立法权在不同层级之间应如何分配。

  

   (一)联邦制国家的立法权分配实践

  

   在联邦制国家,联邦与州的立法权纵向分配一般在联邦宪法中规定。而不同联邦国家的宪法则展现出不同的模式。

  

   第一种模式的宪法主要列举联邦的权力,而将州的权力作概括性保留,代表者如美国、澳大利亚等国家。以美国为例,《美国宪法》第1条第8款规定了国会的权力范围,也即联邦立法的权限范围,第10款又从反面对州的权力作出了一定的限制。而依据《美国宪法》第10条修正案,宪法未授予联邦也未禁止各州行使的权力,分别由各州或由人民保留。由此,《美国宪法》通过反面列举的方式,为各州留下了较为广阔的权力空间。不过,实际上,国会通过《美国宪法》第1条第8款中的“州际贸易条款”大大扩张了联邦立法的权力,从而对州的立法权形成限制。

  

   “州际贸易条款”主要指《美国宪法》第1条第8款第3项的规定,也即国会有权管理合众国与外国、各州以及印第安部落之间的贸易。由于《美国宪法》所列举的其他国会立法权缺乏解释空间,含义相对模糊的州际贸易也就成了联邦与州之间权力争议的主要战场。显然,“贸易”是一个需要界定的概念,并非所有与贸易有关的事务都可以被纳入州际贸易的范畴。早期的案件区分了生产行为与贸易行为,指出生产是贸易的前一个环节,其对贸易的影响是间接的,故而不能被纳入“州际贸易条款”的调整范围。[vi]虽然生产活动和贸易活动都属于经济行为,两者也有非常密切的联系;但彼时的美国联邦法院奉行严格的文义解释,限制了联邦立法对生产行为的规制。这种判决思路遵循的是自由放任主义的经济思想,尽量减少政府对经济活动的干预。如此一来,不仅最低工资、最高工时等有关劳动者保护的法律联邦无法制定,[vii]联邦试图介入制造业、采矿业、农业等生产活动的举动也将被认为与宪法不符。[viii]此类保守做法大大限制了中央政府调节经济的能力,在后来的经济大萧条时期暴露出严重的缺陷。

  

   经济危机发生后,基于实用主义的考虑,美国联邦最高法院在1937年的“劳克林案”[ix]中放弃了原来的“生产-贸易”(或“直接影响-间接影响”)两分法,转而改为判断立法所涉事务对州际贸易是否产生“密切而实质的影响”。休斯大法官在多数意见中写道:“尽管部分活动若孤立地看应该属于州内事务,但假如它们对州际贸易会产生密切而实质的影响,以至于管控它们对避免贸易负担、消除贸易障碍至关重要,那么国会将无可辩驳地拥有这种管控的权力。”该判决意味着一个行为到底属于生产行为还是贸易行为已不再重要,重要的是这个行为与贸易的联系是否足够紧密。不过,此案给出的“密切而实质的影响”标准并不清晰,以至于在某种程度上将州际贸易条款的适用变成了需要逐案讨论的工作。后续的案件对如何理解实质性影响做了进一步解释。例如,在“魏卡德案”[x]中,上诉人没有按照《农业调整法》的要求,根据给定的配额种植小麦,因此遭到处罚。他认为自己种植小麦的活动始终发生在个人的农场中,不属于州际贸易的范围,故而联邦立法无权管辖。然而,法院却认为,虽然单独的个体行为对贸易不会有什么影响,但若大量这种个体行为汇聚起来可能影响贸易,那么就可以认为该行为具备实质性影响,国会拥有相应的立法权。若按照这种理解,实际上绝大多数经济活动都应被纳入州际贸易范畴,因为再小的行为只要汇聚起来都会产生可观的影响,这意味着联邦立法范围得到了相当大的扩展。该判决思路在40年后的伦奎斯特法院时期仍然得到维系。

  

   不过,法院在20世纪40年代之后对贸易的理解似乎有些过于宽泛,许多与贸易活动毫无关联的行为也借助“州际贸易条款”进入联邦立法的范围。针对联邦立法领域的泛化趋势,美国联邦最高法院进行了一定程度的回调,标志性案件是1995年的“洛佩兹案”[xi]。该案涉及的是一项禁止校园持枪的联邦立法。这部法律被美国联邦最高法院认为超越了联邦的州际贸易权限,是60年中美国联邦最高法院首次认定联邦立法越界。伦奎斯特法官所代表的多数意见认为,“州际贸易条款”所调整的行为必须属于经济或商业性的活动,而本案涉及的是一项刑事立法,无论怎么宽泛地解释都很难认定其与经济活动有关。故而,这不应属于国会立法的范畴,而应保留给各州。

  

   美国法院对州际贸易这一概念的态度虽然前后存在巨大的变化,但其背后遵循了清晰的逻辑。也即随着经济一体化程度的提高,任何经济活动都不能被排除在市场之外,所有的生产和交易活动共同构成经济体系的整体。因此,调整这一经济体系的法律也应当由中央政府来制定,这样才有利于发挥经济系统的规模效应。这是经济学思路在美国联邦最高法院判决中的体现,反映出走向成熟的市场经济对规则统一性的要求。

  

   第二种模式的联邦国家宪法同时列举了联邦与州的权限,典型如德国、奥地利等国家。《德国基本法》第70条第1款规定:“本基本法没有授予联邦立法权的,各州均有立法权。”这与《美国宪法》第10条修正案相似,为各州保留了一般性的立法权。不过,《德国基本法》第73条和74条对联邦的专属立法权及竞合立法权均作了十分详细的列举。其中,联邦专属立法权一般只能由联邦行使,只有在联邦法律明确授权时,各州才能行使。而竞合立法权则是由联邦优先行使,只有在联邦不制定法律、不行使立法权时,各州才能立法。

  

   以上分层次的权限设定体现了不同立法事务地方性程度的差异,而竞合立法权的制度设计则蕴含动态调整央地立法事权的可能性。可以发现,《德国基本法》除了规定外交、国防等国家主权事项外,与美国扩张后的“州际贸易条款”相似,也将许多涉及市场交易和经济管理的事务纳入联邦立法范围。特别是包罗万象的“经济法”条款,[xii]事实上同样可以涵盖大多数与经济活动有关的生产或交易行为。除此以外,德国法还在联邦立法权中纳入部分具有跨地域影响的社会管理事务。

  

有学者曾经对20个联邦制国家或国家联盟的法律统一化程度进行了大规模的调查,并根据一个量表对不同领域的法律统一化程度进行评分。分值分布从1至7,分数越高则意味着该领域法律的统一化程度越高。根据其最终结果,不同领域得分如下: (点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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