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我国生态文明法制建设的回顾和展望:从“十三五”到“十四五”

更新时间:2021-07-27 21:30:34
作者: 杨朝霞   王赛   林禹秋  

  

   【摘要】“十三五”期间,我国的生态文明法制建设取得了突破性进展。首先,中共中央通过提出《生态环境损害赔偿制度改革方案》等改革方案、制定《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规的方式,大大加快了我国生态文明法制建设的进程。其次,环境法的立法专门化工作取得了里程碑式进展。不仅填补了立法空白,制定了《土壤污染防治法》《长江保护法》等7部法律,而且践行习近平生态文明思想,修改了《森林法》等19部立法。特别是《长江保护法》超越“条条”和“块块”、统筹“保护”和“发展”、融合“要素”和“系统”、紧扣“重点”和“难点”,对长江流域的保护和发展问题作出了全面系统的规定,代表了我国环境立法史上的最新和最高成就。再次,传统部门法的法律生态化工作也取得了重大飞跃。“生态文明”理念成功入宪,《民法典》就绿色原则、生态破坏侵权、生态环境损害赔偿等作出了专门规定,《刑法修正案》(十一)增加了污染环境罪的刑档、新增了破坏自然保护地罪,非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪等两项新罪名,《民事诉讼法》和《行政诉讼法》授予了检察机关提起环境公益诉讼的起诉资格等。此外,生态文明地方性立法在环境权、国家公园、生物多样性等方面,也作出了可圈可点的探索。

   【关键字】生态文明;环境法;立法;“十三五”

  

   2021年3月1日,《长江保护法》正式开始实施,这标志着我国的生态文明法制建设步入了一个全新的时代。站在历史的交汇处,有必要回顾“十三五”(2016—2020年)期间生态文明法制建设的进程,梳理成就,总结经验,认清不足,以便为“十四五”的生态文明法制建设更好地谋篇布局。

   党对生态文明法制建设的指导和推进作用日益凸显

   党的领导是社会主义建设各项事业取得胜利的首要条件和根本保障。为了有效应对环境污染、资源短缺和生态退化等问题,以习近平同志为核心的党中央带领全国人民,确立了“绿水青山就是金山银山”、生态文明、绿色发展、高质量发展、“共抓大保护,不搞大开发”“山水林田湖草是生命共同体”“人类命运共同体”、黄河流域生态保护和高质量发展等理念和战略。这些理论成果和国家战略,为我国的环境法制建设指明了奋斗的目标和方向,明确了工作的重点和思路。特别是2018年全国生态环境保护大会确立的“习近平生态文明思想”,为将来的环境法制建设提供了全新的理论遵循,有利于促使我国的环境立法实现代际升级,进入到第三代环境法的新时代。事实上,2018年“生态文明”入宪、2019年修订的《森林法》将践行“绿水青山就是金山银山”确认为立法目的以及2020年《长江保护法》的制定,便是党的执政理念和政治思想影响生态环境立法的集中体现。

   关于习近平生态文明思想的科学内涵,笔者大致作了如下概括:生态文明建设的第一要义是发展,精髓是绿色发展;基本立场是以人为本和环境正义;直接目标是环境良好、资源永续和生态健康,终极目标是生产发达、生活美好、生态平衡之“三生共赢”的高质量绿色发展;核心任务是维持“社会—经济—自然”复合生态系统内部生态产品和生态服务的供需平衡;主要路径是空间的有序化(国土空间格局优化)、发展的生态化(使经济社会发展与自然生态系统耦合起来)、生态的资本化(以非消耗性的方式,将良好生态转化为经济财富)、治理的系统化(包括治理主体和治理客体的体系化,特别是坚持“山水林田湖草沙”系统治理)和环保的经济化(降低环境保护的经济社会成本);基本方法是统筹兼顾、利益平衡;主要法宝是良法善治和中央督察(中央生态环境保护督察)。

   除了思想指导之外,中共中央和国务院还十分重视中观层面的指导和建议。“十三五”期间,先后出台了60多项关于生态文明建设的改革方案、政策措施和党内法规。

   一是提出改革方案。2017年,中共中央办公厅和国务院办公厅在2015年出台的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》基础上制定了《生态环境损害赔偿制度改革方案》。2020年,财政部制定了《生态环境损害赔偿资金管理办法(试行)》,生态环境部、国家林业和草原局、最高人民法院等11家国家机关共同出台了《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》,进一步推进了生态环境损害赔偿改革。2018年,中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》和《行业公安机关管理体制调整工作方案》对建立生态环保综合行政执法体制、理顺森林公安管理体制提出了具体改革思路。

   二是开展政策指导。2018年,中共中央、国务院颁布的《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》,为打赢蓝天、碧水、净土三大保卫战提供了可操作的意见。2020年,中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,对构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系提出了具体指导意见。2019年,中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》和《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》,对自然保护地体系的健全完善和生态保护红线的划定提供了指导方案。

   三是制定党内法规。在2015年《中国共产党党组工作条例(试行)》的基础上,中共中央办公厅和国务院办公厅先后于2016年、2017年和2019年颁布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法生态文明建设目标评价考核办法》《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规,初步建立了生态文明建设目标评价考核、领导干部自然资源离任审计、中央生态环境保护督察等多项制度。

   环境法的立法专门化工作取得里程碑式进展

   “十三五”期间,环境立法专门化、体系化工作进展迅猛,一共制定了7部法律,颁布了1项关于法律问题的专门决定,修改了19部法律,制定和修改了20多件行政法规。迄今为止,我国的生态文明专门法已形成了由39部法律、150多件行政法规、250多件部门规章、2100多项技术标准(其中环境标准1970多项)和50多项国际条约等所构成的立法体系。

   其一,填补生态文明建设领域7项立法空白。“十三五”期间,先后制定了《深海海底区域资源勘探开发法》(2016年)、《核安全法》(2017年)、《环境保护税法》(2018年)、《土壤污染防治法》(2018年)、《资源税法》(2019年)、《生物安全法》(2020年)、《长江保护法》(2020年)等生态文明专门法。

   2018年通过的《土壤污染防治法》,代表了我国环境污染防治领域的最高立法水准。该法的主要亮点有三:一是采用了重点保护和普遍保护相结合的原则,对农用地和建设用地的土壤污染防治问题作出了重点规定。二是树立了风险防控原则,规定了土壤污染风险评估、管控、修复等一系列制度。三是确立了分类管理原则,按照优先保护类、安全利用类和严格管控类等类别,对农用地采用了分类施策的保护措施。四是规定了对用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的事前土壤污染状况调查程序,强化了对人居环境安全的保障。

   2020年颁布的《生物安全法》是全球首部旨在建立最广泛生物安全保障防线的生物安全专门法。该法的最大亮点是采用了最广义的生物安全概念,对与生物利用直接或间接有关的公共卫生安全、生物技术安全、人类遗传资源与生物资源安全、微生物实验室安全、生态安全、农业生产安全、国防军事安全等安全问题作出了全面规定。

   2020年2月颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(以下简称为《决定》)属于有关法律问题的专门决定。2020年10月公布的《野生动物保护法(修订草案)》,不仅确认了《决定》的有关规定,新增了防范公共卫生安全的立法目的,将一般陆生野生动物也纳入保护对象,规定了“史上最严”的禁食制度,而且对野生动物救护、疫情防控报告、专业化猎捕、禁止大规模捕杀、动物运输的专用标识和检疫、联合执法和行刑衔接、执法检查和查封、扣押以及遗传资源保护和惠宜分享等制度作出了规定。

   2020年制定通过的《长江保护法》是我国环境资源立法的最新、最高成就,其制定出台具有里程碑式的意义。之所以制定《长江保护法》,主要是因为之前的立法存在重大不足,解决不了长江流域保护的根本问题。此前,我国分别从环境污染防治和可持续发展的角度,制定了《海洋环境保护法》《水污染防治法》《渔业法》《水法》《水土保持法》《防洪法》等法律。然而,这些立法属于典型的“头疼医头,脚痛医脚”,具有明显的要素立法、部门立法、分散立法特征,不仅缺乏针对性和有效性,而且造成了“九龙治水”、各自为政、部门之间经常推诿打架的局面。只有站在生态文明和绿色发展的高度,运用“中医疗法”的整体思维,制定专门的《长江保护法》,才能在整体上和根子上解决长江保护的问题。事实上,《长江保护法》用96个条文,对长江保护中的普遍问题、重点问题、突出问题、前沿问题、特色问题均作出了全面规定,出色地完成了这一使命。一是超越“条条”(部门分割)和“块块”(地方分割),运用“中医疗法”的整体主义方法论,对长江流域进行了一体化的调整。例如,将上下游、左右岸、干支流视为“一盘棋”,规定了全流域发展规划制度和横向生态补偿制度。二是统筹“保护”和“发展”,站在生态文明建设和绿色发展的高度,对长江流域的生态环境保护和经济社会发展作出了全面规定。三是融合“要素”和“系统”,按照“山水林田湖草”生命共同体系统治理的要求,以水要素为核心,对“水环境”“水资源”“水生态”“水文化”“水灾害”等涉水问题进行了全面规定,并对作为“生命共同体”其他部分的自然保护地、森林、草原、湿地、水生生物的保护以及水土保持、石漠化防治等相关问题作出了相应规定。四是紧扣“重点”和“难点”,对长江流域水资源的配置保护、水环境的污染防治、水生态的保护修复、发展模式的绿色转型等“重点”问题,对协调机制、规划体系、用途管制、分区管控、水电开发、岸线防护、禁限航区、非法采砂、水量分配、流域调水、水源安全、生态用水、生物救护、总磷污染、面源污染、固废转移、水系连通、湿地修复、迁地保护、乡村振兴、产业升级、港岸服务、生态补偿、联合执法等“难点”问题,作了重点突出、详略得当的规定。

   其二,践行习近平生态文明思想修改19部法律。“十三五”期间,重点对《土地管理法》《农村土地承包法》《野生动物保护法》《水法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《森林法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》《节约能源法》《循环经济促进法》等19部法律进行了修改。这些法律的修改在一个或几个方面体现和贯彻了前述的习近平生态文明思想。

   有的修法体现和贯彻了“空间的有序化”理念。例如,2019年修订的《土地管理法》,不仅新增了建立国土空间规划体系的规定,要求优化国土空间结构和布局;而且完善了土地利用总体规划的编制要求,强调要遵守严格土地用途管制、土地节约集约利用,统筹安排城乡生产、生活、生态用地以及保护和改善生态环境等原则,强化了对湿地、林地、草地等生态用地的保护。

有的修法体现和贯彻了“发展的生态化”理念。例如,2018年修订的《农村土地承包法》,要求土地经营权流转不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境。2019年修订的《土地管理法》,增加了对耕地质量保护的规定,要求按照耕地总量不减少、质量不降低的原则防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和土壤污染。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《环境保护》2021年第8期
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