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我国生态文明法制建设的回顾和展望:从“十三五”到“十四五”

更新时间:2021-07-27 21:30:34
作者: 杨朝霞   王赛   林禹秋  
2020年修订的《固体废物污染环境防治法》,对生活垃圾分类、限制过度包装、危险废物分级分类管理等方面作了专门规定。2016年修订的《野生动物保护法》,对野生动物栖息地保护、禁止驯养繁殖过程中虐待动物等问题作了详细规定。

   有的修法体现和贯彻了“生态的资本化”理念。例如,2019年修订的《森林法》将“践行绿水青山就是金山银山理念”确认为立法目的,规定在符合公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能的前提下,经科学论证,可以合理利用公益林林地资源和森林景观资源,适度开展林下经济、森林旅游等。此外,2019年修订的《森林法》还对采伐许可权限制的放宽、植树节的设立、林木采挖移植的规制、木材运输许可的废除等问题作出了全新的规定。

   其三,地方生态文明立法探索可圈可点。除了国家层面的立法外,地方立法先行先试,也是我国环境法制建设的一大亮点。譬如,在践行生态文明建设战略方面,出台了《贵州省生态文明建设促进条例》(2018年)、《江西省生态文明建设促进条例》(2019年)等综合性地方立法。在环境权方面,《贵州省环境噪声污染防治条例》(2017年)率先在立法上确认了声环境权(享有在安静环境中生活、工作和学习的权利)。此外,《湘西土家族苗族自治州生物多样性保护条例》(2020年)、《东营市湿地城市建设条例》(2020年)、《深圳经济特区生态环境公益诉讼规定》(2020年)和《河南省黄河流域生态保护和高质量发展条例(草案征求意见稿)》(2020年),在生物多样性保护、生活垃圾分类管理、湿地保护、流域生态保护等方面,作出了可贵探索。

   其四,国际环境法制建设合作成效显著。作为一个负责任的大国,中国积极参与国际条约的起草和履约,为全球生态环境治理作出了中国贡献。截至2020年12月底,中国已与100多个国家开展生态环境国际合作与交流,与60多个国家、国际及地区组织签署约150项生态环境保护合作文件,已签约或签署加入的与生态环境有关的国际公约、议定书等有50多项。2021年,《生物多样性公约》第十五次缔约方会议和第十四届湿地公约缔约方大会将在我国举行,我国将以此为契机,推动各缔约国共同制定“2020年后全球生物多样性框架”,共同完善湿地公约履约机制,为全球生物多样性保护和湿地保护积极贡献力量。

   传统部门法的法律生态化工作取得飞跃性进展

   环境法的立法专门化和其他部门法的法律生态化,是生态文明法制建设的两个方面,有如车之两轮、鸟之两翼,必须协同进行,不可偏废。“十三五”期间,除了党的政治指导和生态文明专门法取得重大进展外,宪法、民法、诉讼法等传统部门法的法律生态化工作也取得了重大进展。

   其一,宪法生态化进展全球关注。2018年的宪法修正案,首次将“生态文明”写入了《宪法》序言,指出要“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,并在第89条增设了国务院领导和管理“生态文明建设”的职权,显著夯实了生态文明法制建设的宪法基础。

   其二,民法生态化成就举世瞩目。2017年制定的《民法总则》,首次确认了“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”的绿色原则。2020年颁布的《民法典》,更是在物权行使、合同履行之绿色约束、环境污染和生态破坏侵权责任等方面规定了近30个绿色条款。其中,关于生态破坏特殊侵权责任、生态环境损害赔偿责任、惩罚性赔偿等方面的大胆创新,为《民法典》添上了一层生机盎然的“中国绿”,影响深远。

   其三,行政法生态化探索可圈可点。由于所有的环境行政法律规范几乎都规定在了《环境保护法》等专门性环境立法中,因此,行政法的生态化不是法律生态化工作的重点,只有极少数场合才有生态化的必要。不过,2021年修订通过的《行政处罚法》作了重大探索:一是在市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度,相对集中行使行政处罚权(第十八条);二是规定在生态环境等涉及生命健康安全领域的违法行为适用5年的行政处罚时效(第三十六条)。此外,该法还规定了行政处罚的定义(第二条,有助于与行政命令相区别)、增加了“限制开展生产经营活动”“责令关闭、限制从业”等处罚种类(第九条)、规定县级行政处罚权可下沉交由乡镇人民政府、街道办事处行使(第二十四条)、规定行政相对人的无过错免罚条款(第三十三条)、赋予行政相对人的执法抵抗权(第五十五条),这些通用性内容的修改也将对环境行政处罚工作产生重大影响。

   其四,刑法生态化革新大刀阔斧。2020年12月公布的《刑法修正案》(十一),不仅增加了污染环境罪的刑档、提高了法定刑,将环评、环境监测“造假”的行为入罪,强化了对环境污染原因行为的打击力度,而且拓宽了环境刑法的打击范围和惩戒力度,补全了在保障生命健康安全、维护生态和生物安全方面的功能。一是强化了对严重污染环境行为的刑法打击力度,把污染环境罪的法定刑由二档提升为三档,将污染环境罪的最高法定刑提高至有期徒刑15年。其二,将承担环境影响评价、环境监测等业务的中介组织的人员故意提供虚假证明文件的严重违法行为入罪,按“故意提供虚假证明文件罪”或者“出具证明文件重大失实罪”定罪处罚。其三,拓宽了对滥食野生动物的刑法打击范围,将以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售非国家重点保护陆生野生动物野外种群的严重违法行为入罪。其四,强化了对生态空间的保护,将在国家公园、国家级自然保护区进行开垦、开发活动或者修建建筑物的严重违法行为入罪。其五,强化了对生物入侵的刑法打击力度,将严重非法引进、释放或者丢弃外来入侵物种的行为入罪。

   其五,诉讼法生态化创新稳中求进。2017年修订的《民事诉讼法》第五十五条和《行政诉讼法》第二十五条,对检察机关提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼作出了原则性规定。此外,最高人民法院和最高人民检察院还出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等20多项司法解释和政策文件。只不过,十分遗憾的是,《行政诉讼法》并没有授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格。

   其六,经济法生态化实践稳步前行。经济法的生态化也是法律生态化的重要内容。2018年通过的《电子商务法》,不仅规定电子商务经营者销售的商品或者提供的服务,应当符合“环境保护要求”,而且直接规定了限制包装和循环利用义务,要求快递物流服务提供者“按照规定使用环保包装材料,实现包装材料的减量化和再利用”。同一年通过的《快递暂行条例》,也有鼓励使用可降解、可重复利用的环保包装材料、鼓励回收快件包装材料等类似规定。此外,2020年农业农村部联合生态环境部等印发的《农用薄膜管理办法》,对农用地膜回收制度作出了明确规定,要求农用薄膜使用者“在使用期限到期前捡拾田间的非全生物降解农用薄膜废弃物,交至回收网点或回收工作者,不得随意弃置、掩埋或者焚烧”。

   对我国“十四五”期间生态文明法制建设的展望

   “十三五”以来,我国的生态文明法制建设取得了有目共睹的巨大成就,但总体而言,我国“生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解,生态环境质量与民众的期待、美丽中国建设目标要求还有不小差距”,形势依然严峻。“十四五”期间,务必继续在环境法的立法专门化和传统部门法的法律生态化两个方面协同推进。

   关于环境法的立法专门化,需要从补生态保护立法的“短板”、锻环境污染防治和自然资源保护立法的“长板”、固生态文明基础性立法的“底板”等三个方面下足功夫。当前,要把“补短板”作为重中之重。尽快制定黄河保护法、湿地保护法、自然保护地法、国家公园法、生物多样性保护法、国土空间开发保护法和生态保护补偿条例等法律法规,修订《野生动物保护法》《草原法》《水土保持法》《防沙治沙法》《野生植物保护条例》等法律法规。黄河保护法的制定,要吸收《长江保护法》的经验,但又不可照搬。一定要按照“事实—事理—法理—法律”的立法逻辑和方法论要求,以黄河流域生态环境问题和经济社会发展困局的客观“事实”为基础(上中下游各不相同),以水源涵养、水沙协调、水土保持、水量调控、生态流量等方面的“事理”为遵循,以资源公平(上中下游之间、左右岸之间水量的公平分配)、体制协调(区域协调、部门协调)、水权交易、生态补偿、损害赔偿等方面的“法理”为依据,以理顺黄河生态环境治理和水资源利用的体制机制为核心,通过制定专门的《黄河保护法》,着力解决“九龙治水”“沿黄九省治水用水”的难题,从而实现黄河流域生态保护和高质量发展的双赢。生态保护补偿条例的制定,一定要厘清生态补偿与资源补偿、生态保护补偿与生态破坏补偿、生态保护补偿与生态资产产权交易等相关概念的关系,切忌将土地轮耕补偿(属于资源补偿)、生态修复补偿(属于生态破坏补偿)、水权交易(属于生态资产产权交易)、排污权交易(属于环境容量资产产权交易)等也纳入生态补偿的范围。

   关于传统部门法的法律生态化,重点可从如下几个方面展开。一是宪法生态化方面,应促使环境权入宪取得实质性进展。习近平总书记指出,“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”进入“十四五”后,人民群众对绿水青山、优质生态产品和生态服务的需求无疑会更加迫切。将人民群众对良好人居环境的这一需求权利化,即是环境权。二是民法的生态化方面,建议修改环境污染和生态破坏侵权的归责原则和惩罚性赔偿规则、生态环境损害赔偿责任等方面的内容,并尽快出台相关司法解释。首先,环境污染和生态破坏侵权责任不宜一律适用无过错责任原则。例如,对因开发、利用、建设等行为妨碍自然通风、采光、眺望或者影响安宁、破坏景观造成相应环境权损害以及因污染环境、破坏生态造成精神损害或者后代人环境权益损害的自然人、法人和非法人组织,应当适用过错责任原则(通常体现为违反国家规定)。再如,对与污染环境、破坏生态的原因物质有关的容器、设备、设施、场所等享有财产权利、予以实际占有或者负有管理责任的自然人、法人和非法人组织,应当适用过错推定责任原则。其次,对于环境污染和生态破坏侵权惩罚性赔偿责任,其侵权的客体范围应限于对人身和财产的损害,不应扩大到对生态环境和自然资源的损害(此时,更宜选择优化环境行政处罚制度和环境刑事责任制度的路径)。切忌把适用于消费者权益保护、食品安全、医疗产品、知识产权、商品房买卖中的惩罚性赔偿制度(利用私人受害者对抗恶意侵权者,间接维护公共利益,以弥补由于违法损害发生随机、侵害结果分散、政府信息不对称而导致的行政处罚失灵的缺陷),简单套用于环境侵权领域。再次,生态环境损害赔偿责任也不宜一律适用过错责任原则。例如,因合法采矿造成生态环境损害的(如造成地下水位下降、地表沉降等),也须承担相应的生态环境损害修复和赔偿责任。三是刑法的生态化方面,建议直接增设破坏生态罪的新罪名(破坏自然保护地罪适用范围过窄)。四是诉讼法的生态化方面,建议尽快授予环保组织提起环境行政公益诉讼的起诉资格。

   当然,环境法法典化也是一项可望在“十四五”期间取得突破性进展的重大立法创新。不过,环境法典的制定是一项牵涉极其广泛的系统工程,需要在熟练掌握习近平生态文明思想的科学内涵(特别是明晰环境、资源、生态的关系)、全面打通环境法与宪法、民法、行政法、刑法、经济法、诉讼法之间的法理经脉。其中,环境权是无法绕开的理论高峰。环境法研究者和立法者既要有时不我待的使命感和紧迫感,也要有生态文明的道路自信、中国气派的战略定力和理论创新的历史耐心。切忌急功近利,否则,基础不牢,地动山摇。

  

   杨朝霞,北京林业大学生态法研究中心主任、教授;王赛,北京林业大学人文学院法学系;林禹秋,中国政法大学。

  

   【参考文献】

   [1]杨朝霞. 生态文明观的法律表达:第三代环境法的生成[M]. 北京: 中国政法大学出版社, 2019:9-78.

   [2]季林云, 孙倩, 齐霁. 刍议生态环境损害赔偿制度的建立:生态环境损害赔偿制度改革5年回顾与展望[J]. 环境保护, 2020(24):12.

   [3]吕忠梅. 《长江保护法》适用的基础性问题[J]. 环境保护, 2021(Z1): 23-29.

   [4]王新萍, 龚鸣, 方莹馨. 共谋全球生态文明建设[N]. 人民日报, 2020-12-26(03).

   [5]王倩, 袁子林. 深刻认识三个“没有根本改变”[N]. 中国环境报, 2020-05-27(03).

   [6]黄润秋. 坚持“绿水青山就是金山银山”理念促进经济社会发展全面绿色转型[N]. 学习时报, 2021-01-15(1).

   [7]杨朝霞. 论环境权的性质[J]. 中国法学, 2020(2): 280-303.

  


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文章来源:《环境保护》2021年第8期
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