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楼继伟:社会保障体制改革的重点问题

更新时间:2021-07-26 10:02:19
作者: 楼继伟  

   六、企业职工社会养老保险行政管理体制

  

   企业职工社会养老保险,关乎劳动力的跨区域流动,应由中央政府统一管理。这包括全国统收统支,所有地区统一缴费率,并由国家税务局或者相应的垂直管理机构统一征缴,所有的地区统一退休金替代率,由国家单一机构统一发放。还包括公共积累账户资金由国家统一投资运营,当然可以采取与瑞典类似的多家机构运营方式。对养老保险体系的可持续性做统一精算,并全国一致的调整相关政策。这样的社会养老保险体系具有可携带性,劳动力流动是顺畅开放的,退休人员选择养老地是无障碍的。劳动力作为最为活跃的生产要素,具有充分的流动性,对经济福祉的提升,生产效率的提高作用巨大。世界各市场经济国家社会养老保险的行政管理体制大同小异,都由中央政府统一管理。

  

   我国的分级管理体系在可比国家中是唯一的,高度层级碎片化,中央做政策指导,各地方分散管理,从由市县管理为基础,再过渡到省级统筹。各个地方的计提、给付的办法是不同的,社会养老保险跨地区接续难,妨碍劳动力流动。阶段性余额实际都由市县管理,规定只能投资于存款和国债,也是出于无奈,否则很可能被当地政府用于搞建设。当然还可部分集中到省级,委托全国社保基金理事会投资管理。十年前已经宣布实现了省级统筹,实际上所谓省级统筹,绝大部分省份都是省级资金调剂,征集、给付和余额运营都在市县。这样一种制度要解决社会养老保险跨省市转移是十分复杂的,从2009年起出台政策并逐步改进,已经初步实现了跨省市转移。

  

   七、我国社会养老保险的缺陷和产生的原因

  

   第一、社会养老保险管理层级碎片化产生的原因。

  

   1995年国有企业改革起步,作为配套措施,职工要从“单位人”转为“社会人”,能进能出。企业职工社会养老保险开始试点。在1997年推向全国,针对的主要是1亿多国有企业职工,进一步扩展到其他所有制企业。国有企业隶属各级政府,当时是按隶属关系交纳企业所得税,社保改革起步时按照隶属关系确定统筹层次合乎当时的场景。后经多次微调,形成了以市县管理为基础,省级调剂余缺的基本格局。形成这样的行政管理模式,也受我国上千年来科层式管理的传统思维影响。这样一种管理格局十分不公平,人口流入省份通常职工年轻,工资高,按省级统筹平衡可以缴费少,退休金高。一些费率高的省份为从费率低的省份吸引重点投资,不得不对个别企业实行低费率。各省之间的差异还造成了养老金可携带性差,不利于劳动力流动。

  

   第二、统筹同个人账户相结合模式产生的原因。

  

   我国“统账结合”模式的特点为(DB+CA)+(DC+RA),叠加了较强的再分配因素。产生的原因十分复杂。最基本的原因是,国有企业职工收入差距较大,但并不都取决于企业和职工的努力程度,国有企业刚刚脱胎于计划管控,计划往往决定收入能力。DB加适度再分配机制有其合理性。其次,当时世界银行推荐的做实个人账户模式影响较大,因此引入了RA。而且RA的设计是十分不合理的,目前是在60岁退休时个人账户中的余额除以139个月(改革起步时是120个月),按月给付,是按人均期望寿命71.6岁计算,如果短寿则余额可继承,如果长寿则由统筹账户继续发放,完全不对称。RA中的资金可由各省委托全国社保基金会投资管理,获得了8%左右的年化回报。但RA使得CA缩小,而且RA的投资回报越高,个人寿命越长,则对统筹账户的侵蚀就越大。基于多种原因目前RA已经不存在,委托全国社保基金会的投资基金已全部撤回,但个人账户的不对称给付机制犹存。DB从主要按当地人均工资的一定比例给付,逐步增强了DC因素,即增加“多缴多得,长缴多得”占比。

  

   八、现存的社会养老保险运作模式和管理体制可持续性堪忧

  

   第一、养老金征缴率过低,不足80%,即实收数不到应交数的80%。一是因社会养老保险模式中“多缴多得,长缴多得”的正向激励因素不足。二是分层管理,上级负责统筹,下级实际管理。统筹方保支付的责任大,下级更愿意放松政策,吸引外来企业投资。

  

   第二、给付提标无规则约定,一年一定随意性大。2003年起连续12年每年提高10%,并向早退休的人倾斜。这样做在一段时间是有道理的,早退休的人退休金只有几百元,远低于快速提高的社平工资。这一历史遗留问题解决之后就应转入常态。各个国家的规定有所不同。有的国家是以上年CPI作为标准,有的是与经济增长和老龄化速度挂钩。我国应当作出相应的规定,并向社会公开。

  

   第三、严重依赖财政补贴,而且压力逐步增大。2020年面对新冠疫情,企业职工基本养老保险缴费率临时性降到13%,养老保险基金支付缺口增大,一般预算补贴增多,不具可比性。前两年的情况更能说明问题。根据财政部全国企业职工基本养老金决算数据,2018年总收入37,521亿元,其中保费收入29,507亿元,财政补贴收入5,355亿元,其他是利息和委托投资收益。总支出是31,567亿元。收支相抵结余5,954亿元,但如果扣除主要来自中央财政5,355亿元补贴收入,仅结余599亿元。2019年同口径收入为38,175亿元,包含5,588亿元财政补贴,支出为34,720亿元,当年有结余3,455亿元,但如果扣除财政补贴则为缺口2,133亿元,这一年从4月1日起制度性的将企业缴费率从20%降为16%。如果不做出重大改革,以后依赖财政补贴的压力会逐步增大。

  

   此外,随着老龄化程度提高,缴存养老金的职工占比在减小,领取养老金的职工占比在增大。依照统计局的数据,2000年至2019年十年间,城镇参保职工占比从77%降到72%,退休职工占比从23%升到28%,最后五年有变动加快的趋势,预示着更加依赖财政补贴。

  

   九、已经采取和需要进一步采取改进措施

  

   各项改进措施集中的发生在十八届三中全会之后。这次全会提出,“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度,完善个人账户制度,健全多缴多得激励机制,确保参保人权益,实现基础养老金全国统筹,坚持精算平衡原则。”其中,“完善个人账户制度”代替了以往的做实个人账户,结合“健全多缴多得激励机制”的表述,是转为(DB,DC + CA),逐步增加DC占比的政策基础。上述政策要求有的已经落实,有的正在落实中,还有的尚待起步。

  

   (一)已经采取的改进措施有:

  

   第一、自2019年起,社会保险的应缴费款全部由国家税务局统一核征,不再采取社保管理部门核定、地方税务部门征收的方式,从机制上削弱了当地政府搞变通,加强了制度的统一性。如果征缴率确能提高,既公平也弥补了统一降费的部分缺口。

  

   第二、2018年做出规定,社会养老保险2020年底实现统收统支意义上的真正的省级统筹,已经完成,长远可过渡到全国统收统支,由中央统一管理。这一过渡过程需要稳妥有序,解决好缴费政策、待遇调整不统一问题,以及基金统一管理、统一经办服务管理问题。期间,要防范各类道德风险。

  

   第三、从2018年开始,通过中央调剂金方式,以省为单位向全国统筹过渡,产生了推动各省统收统支的机制。采用应缴费基乘以国家统一规定的企业费缴率再乘以调剂金率,按3 %起步,每年递增0.5%,今年调剂金占比为4.5%。全国统筹金再按各省应发放退休金占全国应发数的比重给以返还。这一做法是公平的,2021年预算规模超过8300亿元,净转移超过2000亿元。还产生了推动各省统收统支的机制。

  

   第四、落实十八届三中全会提出的“划转部分国有资本充实社会保障基金”的要求,按照制度建立初期未缴足养老金的数额折现到2018年的规模测算,中央层次的划转规模暂定为中央企业国有资本的10%划转全国社保基金理事会,2020年底已经完成,规模为16,800亿元,根据实际测算比例还可以调整。各省也做出了相应的划转安排。这有利于解决代际补偿问题,支持适度降费。

  

   第五、十九届五中全会提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”。今年度政府工作报告列为年度工作,准备调整实施这一重要的精算参数。这项政策可以同“多缴多得、长缴多得”的激励机制相结合。

  

   第六、2014年推进机关事业单位职工养老保险体制和城镇企业基本养老保险体制并轨,并参照企业年金建立了职业年金制度。截止2020年全国各地职业年金都开始投资运营。

  

   以上这些措施方向正确,环环相扣,相互配套。

  

   (二)还可以进一步采取两项措施:

  

   第一、进一步增强DC因素,即增加“多缴多得,长缴多得”占比。可以选择将现存的财政补贴从养老保险收入中剔除,改为普惠性并带有一定收入分配因素的老龄补贴,鉴于通过养老保险统筹再分配机制解决早期退休者待遇过低的问题已经完成,国家还设有低保等社会救助机制,收入分配概念上的统筹已经有机制实现。养老保险给付可以从按统筹加个人账户全部转为按记账式个人账户,要体现社会养老保险属性,记账的余额应不可继承,真正的实现统筹共济,风险共担。上述转型从社会保障的大概念来说,仍旧是统筹和个人相结合,是增加了透明度,责任明确,激励增强。

  

   第二、十八届三中全会提出“关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”。按照这一要求,城镇职工基本养老保险与全国统一劳动力市场关系巨大,应当作为中央事权,由中央统一管理。继续推进缴费率全国统一,全部转为记账式个人账户相当于各地的给付办法也都统一。在国家税务局统一征缴的基础之上,建立账户统一管理、统一支付的垂直管理体系,真正做到全国统收统支。划转部分国有资本充实社保基金的政策真正解决好代际补偿的问题。公共积累账户资金委托全国社保基金理事会做长期投资,获得更好的风险调整后的长期回报。可比较的数据是理事会成立20年来,年化投资收益率达到了8.14%。按照十九届五中全会要求,“健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制”,对养老金每年给付提标做出中期规则性规定。并且按照十八届三中全会的要求,开展国家精算,定期调整实施精算参数,实现长期精算平衡。

  

   已经采取的措施有些还没有完成,需要加紧落地,补充提出的两点措施也都是有政策依据的。这些改革需要努力完成,因为快速老龄化时不待我。

  

   (三)改革实现后可以达到如下效果:

  

一是、全国制度统一,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国经济50人论坛
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