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何 哲:官僚体制的悖论、 机制及应对

更新时间:2021-07-24 16:44:49
作者: 何哲  
此后,包括新公共管理运动、新公共服务理论等理论研究都从不同侧面对传统的理性行政体系进行了批判性揭示。官僚体制一方面在理论上革新的同时,在现实中也不断经历着包括“小政府、大社会”“整体性政府”改革之类的反复的实践改革。可以说,官僚体制越来越体现出一种二元悖论的状态。

   大体而言,产生官僚主义的负面悖论的根源主要有三个原因:

   一是官僚体系始终是人组成的。官僚体制的理想从本质上而言是构建一套完全脱离人的主观性的制度机器。这个制度机器如同工业时代创造的蒸汽机、电动机那样可以精准持续高效率地运行。在这一理想的驱动下,官僚体系在选人用人之处就力图高质量、专业化(原材料的优秀),在制度构建时则形成稳固的科层金字塔(结构的有效性),通过专业分工实现每个岗位持续做专业的事(斯密的分工和福特的流水线),通过绩效的考核实现优秀人才的晋升(工厂计件考核制),因此,可以看出,官僚体制完全就是工业化管理在全社会的放大化,是机械社会论的制度映射。这一机械社会管理理想的前提是把人当作完全客体化的制度机器,而不是活生生的主体。显然事实远非如此,长期的历史实践证明,人远远不是理性的制度想象能够限定的[18],人具有活生生的感情,具有相当差异化的行为导向,具有趋利避害的个体理性,具有徇私谋利的天然动机。无论是假定人是无差异的制度元素,还是假定人是集体理性的制度工具,都无法超越人本身所固有的特性。因此,在现代官僚体制形成之后,人类政治历史中长期存在的腐败、裙带关系、派系斗争、决策失效等问题依然存在且随着经济社会的发展不断呈现出新的形态,这就是与纯粹的制度理想的之间的差异,也是官僚体制之难的根本动因。

   二是本身结构导致的先天性缺陷。出于统治、效率、功能、稳定等治理需求,官僚体系被设计成一种稳定的固化的金字塔型结构[19]。这种金字塔结构形成了上下通过正式层级传递,横向通过分工和有限的渠道沟通的结构,金字塔中的节点,也就是每个行政单元都向上负责,形成了统一的权力渠道和命令执行体系。这一结构的优点是显然的,既有利于统治的稳定(因为对上负责),又有利于常态性事务的高效率地执行(因为专业分工)。同时,这一结构本身还是自稳定的,当这一结构一旦形成,结构中的每一个节点都只做自己眼前的工作,既缺乏结构转换的动机也缺乏相应的能力,所有的个体都慢慢同化为结构的维护者。然而,这一结构优势同样也是其先天性的根本缺陷。一是对于新生社会管理事物的响应非常慢,对于新的社会管理对象的出现,庞大的金字塔型官僚结构必须要经过漫长的调研、信息反馈、逐级的商议和博弈才能够做出决策,并往往通过设立新的金字塔内行政单元来进行新的管理功能。这导致组织效率很低,且金字塔规模不断膨胀,最终超过社会的承受能力。二是监督很难,有限的信息传输管道和逐级对上负责的机制使得很难真正解决监督的问题,有限的上级既可能由于缺乏对下的监督而滋长纵容下属的腐败也可能因为共同的腐败或者担心被连带问责而层层包庇下属,最后导致整个金字塔内部的大规模贪腐。三是变革极其困难。金字塔结构一旦形成,不但作为官僚体制的管理对象—普通民众很难对其进行变革,而官僚金字塔负责的对象——国家统治者(君王或者国家元首)也很难对其进行变革。官僚金字塔既可以成为国家统治者手中的有效工具,也可以成为独立的统治集团。通过一方面通过垄断信息,隔绝统治者与普通民众的信息联系,另一方面又上下其手把持社会、经济、暴力机构,来实现自身利益的最大化而不是国家和民众利益的最大化。而一旦对其进行变革,则很容易受到来自内部的强大反抗。

   三是其行政与政治的边界不清导致属性跨界。官僚体制本身是被设计成为国家政治统治下的管理工具。然而,这种属性在制度形成后则通过逐渐的实践扩张来模糊管理和统治也就是行政和政治的界线。在任何一个国家常态统治或者治理中(除了特殊的军事管制国家),最强大的权力毫无疑问是实践中的行政权而不是想象中的政治权。这无论是在古代的封建时期还是在现代西方的国家制度中,均体现出这一点。行政权可以通过具体的管理活动来诠释政治和立法权,而在很多时候,司法本身也是一种行政权力。在议会制的国家中,立法和行政由于来自于同一执政党派,也是统一的。所以,不断膨胀的庞大官僚体制在现实的行政权运行中,通过对国家各层次资源的控制和形成强大的职业官僚队伍,足以成为反向压制政治权力的强大集团。他们一方面既可以作为国家权力的实践代表,来实现对普通公民的管制,另一方面,则也可以代表民意和制造民意来实现对国家政治权力的施压。因此,理想中的权力分割制衡的机制逐渐被单一独大的行政权力所模糊和淡化,最坏的情况,国家属性逐渐形成既不是民众即国家,也不是君王即国家,而是官僚即国家的可怕景象。

  

   三、官僚体制破坏国家的机制

  

   以上只是从原则上大体指出了官僚体制内在的逻辑悖论,在腐蚀国家正常运转的机制方面,还有如下若干具体机制表现。

   (一)狭隘的专业视角和部门利益

   专业是官僚体制赖以自豪的核心优势,但也是形成其体制弊端的核心根源之一。专业的极致势必会导致狭隘的专业视角以及来自狭隘视角下的自私的个体和部门利益。如前所述,官僚体制本质是工业社会机械社会论在国家管理领域的投射,因此,仿照工业化体系的专业分工来实现国家社会的管理,以其实现如同工业化生产方式相配套的管理制度[20]。而工业时代相比于农业时代在效率上的核心提升就在来自于对传统一家一户小农生产方式的打破和重组,利用分工来实现效率的根本性提升。例如根据亚当·斯密的考察,通过将制针工序分解为十八道,工人可以由每天两根针的产量上升2400倍。以此类推,整个资本主义体系围绕着分工,得到了效率的极大提升。然而,分工的缺点也是非常明显的,就是对个体智识的限制,斯密也指出,“如果一个人的全部心思都用在一只扣针的十几分之一时,见识必然有限”。亨利·福特又发明了流水线进一步提升了分工效率,在他的流水线上,放上螺栓的人不用装上螺帽,装上螺帽的人不用去拧紧它。分工用在机械化的生产上时当然可以极大提高效率,然而当应用于管理领域时,就难以按照想象的那样高效率运行。归根结底,管理活动是非常综合性的活动,任何一个较大规模的管理,都要涉及到宏观、中观、微观,政治、经济、社会、文化等各个领域,绝非是简单的专业视角就可以解决的。以狭隘的专业思维堆叠形成的管理体系,看起来在每个具体领域都很专业,但当面对宏观的综合治理活动时,就会形成着严重的各自为政和层层割裂的局面。在专业分工的基础上,围绕着各自的专业视角,形成了相应的管理部门,而一旦当遇到宏大的国家治理问题,各自为政的部门首先想到的是从自身部门的利益出发来制定政策,智识视野和利益的制约使其既不能够有效跳出专业和局部利益思考问题,更不能积极主动融合到更大的国家治理体系之中。

   (二)帕金森定律的规模膨胀和低效率

      基于工业社会机制设计运作的官僚体系本应该具有相当高的效率,然而发生在古今中外的现实显示远非如此。为什么会发生违官僚机制设计初衷的问题?帕金森定律深刻揭示了这一点。在帕金森提出的众多官僚制的定律中,其中第一条也就是最重要的就是规模膨胀定律。一切导致官僚制度低效率的根本和直接原因正在于组织规模的持续膨胀。官僚体系之所以会持续膨胀的核心秘密在于自我的制造工作和创设机构的动机与能力。从官僚体系的微观个体也就是各级官僚而言,任何一层的官僚单元都试图扩大自己的权力,权力往往意味着多种利益,通常这是通过在官僚体制中的晋升来实现的。然而,当晋升无法满足后,各级官僚们可以通过想方设法自我增加下属来隐性提升自己的位阶和权力,其方式既包括增加下属机构,也包括增加所管理的人员,包括增加临时聘用的各种人员。因此,常见的现象是在一个官僚机构里,领导指挥副手,副手指挥下属,下属指挥聘用人员,聘用人员指挥外包机构的现象比比皆是。而为了名义上让增加机构和人员合理化,官僚们也善于制造工作例如编写大量的文牍,反复地开会、调研、征询等,最终让机构规模和经费的控制者不得来增加规模。对于基层的官僚如此,对于一个部门的高层官僚也是如此,人人都乐于见到在自己任内机构规模得到了膨胀并被合法性确认,这被认为是有能力和有功于这一部门。并且,自身部门规模的增长也有利于高层官僚在与其他部门争取更多的权限和拨款以及自身晋升上增加博弈的砝码。最后的结果是,除了最高的政治领导人和广大的民众不乐意外,所有的官僚组织都在规模膨胀中受益。因此,官僚机制一旦设计出来后,一定会想方设法、持续不断地膨胀,最终极大降低自身的对外工作效率和增加国家和人民的负担。

   (三)个体理性大于集体理性的行为逻辑

   官僚制的一个基本假定是每个官僚单元按照机械组合的原理,以正式的制度形成等级式的命令与信息的命令和协作关系,从而将整个庞大的行政组织结合成严密的管理工具。因此,在这一设计原则中,其隐藏的核心逻辑是每一个官僚单元都如同机械上的一颗螺丝钉一样为整个体系庞大的数以千、万个零件构成的管理系统的功能始终做出贡献,也就是说,在官僚制度的设计与运作逻辑中,是无条件的个体理性服从于集体理性的。然而,事实并非如此,由人所构成的官僚体系尽管由严格的内部组织结构和命令所约束,然而其始终是一种社会系统而不是机械系统,官僚结构的每一个节点的个体是活生生的人而不是毫无理性的机械零件,这意味着他们都有着自己的价值和判断以及行为选择。尽管受制于强大的官僚制度的约束尽可能地试图将官员个体的个性与差异化压缩到最小,从而使得不至于由于个体偏差形成系统偏差导致影响官僚体系的整体功能。然而,由于事实上的管理活动在每一个层级都有较大的自我行动空间(这包括合法的自由裁量权和非法的徇私舞弊腐败等),最终使得整个官僚体系实际上远不像其设计的那样严丝合缝与整体行动,也就是说,无论多么严密组织的官僚体系,依然是由个体理性构成的群体而不是严格的集体理性整体。因此,奥尔森的集体行为理论——也就是说在一个社会系统中,个体是按照自我的利益驱动来行为而非集体的整体利益行为的,这在官僚体系也是如此的[21]。因此,在这一客观规律的驱动下,可以看到,官僚体系运行存在着种种在各种层级违反官僚制度规定的现象发生,官僚制度的有效运行要时时刻刻去维护每一个节点的状况,确保其在行为上大体符合官僚体系的控制要求,官僚组织内的单元腐朽和出格的现象要远比机械系统的零件更为常见,这意味着官僚体系比机械系统的质量控制和健康维护要更困难。而基于个体利益导向的每一层级的官僚个体都可能具有追求个体最大化而不是集体利益最大化甚至损害整体利益的动机和行为。

   (四)二次委托代理的权责不对等

   委托代理理论是上世纪六七十年代逐渐发展起来一种公司治理理论[22],其描述的是资本家和股东将管理权委托给具有实际管理能力的经理人员而保留对公司的收益权的理论,其理论的核心目的是探索当资本收益权和管理权分离后,如何能够通过有效的公司制度设计来确保经理人员能够最大程度上的满足股东的利益。在委托代理理论的基础上,发展出了一整套的公司治理理论,例如公司的三会制度(董事会、监事会、股东大会)等。委托代理理论的核心关键是来自于公司的拥有者股东和实际的经理人员由于位置不同产生的信息不对称问题,以免因为信息的不对称使得公司的经理人员通过各种方式来损害公司利益,这包括由于能力不足产生的收益下降以及贪腐行为。委托代理理论在分析国家管理体系时依然有效,现代国家普遍是建立在委托代理的理论与事实基础上的,并且这种代理关系比公司的代理关系更为复杂,即现代国家制度普遍是二次代理关系。(点击此处阅读下一页)


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