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贾康:从财税视角看经济发展全局(上)

更新时间:2021-07-17 08:16:40
作者: 贾康 (进入专栏)  
在现在财政体制之下不断被人诟病的问题。土地财政的短期行为特征是非常明显的:一个地方政府的主要决策者(一般来讲在咱们体制下首先是一把手书记,或(书记和市长),如果要想做事的话,自己在位这三到五年的任期内,恨不得通过土地批租一下子拿到大笔的、天文数字的钱,迅速进入他理想中的重点项目出政绩,因为出了政绩以后,官员可以得到政绩肯定而升迁,但是这一块地皮,在其后40年到70年,再也拿不到这样一笔钱了,整个40年——70年之后,才能再有这笔钱,这会影响后面十几任的领导,但这对于当前的在位者来说无关紧要——这种短期行为的特征是非常明显的。怎么克服这种短期行为?那又是一个系统性的制度建设与改造问题。

   分税制的深化改革,应该联系地方税体系的建设,联系地方税和非税收入的合理化,联系整个土地制度相关的费税,是整体的合在一起的配套改革方案怎么合理化的问题,这些都是只有深化改革才能解决好的任务。我们现在如果从财政仍然存在的问题来说,我的观点非常鲜明,主要的原因,绝对不是像有些人所说的分税制搞了重新集权,路子走错了——不可能再回过去,因为过去几十年探索中,什么都试过,不搞分税制是没法匹配社会主义市场经济整体要求的。恰恰是因为现在我们中国省以下的分税制没有到位,地方税体系还没有成型,打板子就不能错打到分税制的身上,要打在分税制没有在省以下落地这样一个延续旧体制弊病的问题上。

   应该怎么样真正把分税制在省以下贯彻?我强调的就是把五级变三级以后,无解可变有解。这个前途其实由研究者的分析来看,我认为是相当清晰的,当然怎么往前推,还有很多需要解决的具体问题。我们在制度供给这方面,要让它从不足变成有比较充足,以有效的制度供给,来往前于深化改革中去解决问题。渐进改革的特征还得保留,但是要特别强调,至少是要有“最小一揽子”的改革,只是就事论事讲某一个问题,在中国改革上面已远远不能适应实际生活需要了。任何的一个改革,现在它都是牵一发动全身。我现在认同的基本思路,是通过深化改革让财税服务全局,让间接调控体系更好有效运行,在直观的制度形态设计上来说,要把五级变三级,扁平化,加上其他配套改革措施,比如已经有了“省直管县”和“乡财县管”的基础,由此切入之后,形成一种“财权与事权相顺应,财力与事权相匹配”的分税分级财政体制。具体来说,它的原则,应该是每一级政权(在具体的形式上是政府机关),要得到最高权力机构——各级人大在法律上面(以后应该非常清晰)权威性的授权。从人大授权的“事权”开始,应该是一级政权,有一级事权,再配上一级财权,形成一级税基,然后引出一级具体的现代意义的公共预算(体系),以及匹配上清晰的一级产权和一级举债权。以这样一个原则体系来解决财税的制度安排问题,形成一种各级政府职能与其制度安排的内在契合。还需要构建合理的中央和省两级自上而下的转移支付,以及辅助性的横向转移支付。所谓横向转移支付,人们早已经知道过去有“对口支援”,这就是中央牵头而让地方在平面上去做到的,比如广东、江苏这些比较发达的地方,都具体地对口支援西藏或者拉萨、或者林芝等区域;在汶川大地震之后,重灾区的二十几个具体的县镇级单位,也有全国安排的横向、对应性的其他地方政府的对口支援,这都是横向转移支付。以后还要发展的,是和水系相关的上游地区对中下游承诺保持好上游水源质量,而中下游横向地给予上游财力支持等等这种横向转移支付机制。合在一起,是要推进到使中国的财政分配能够维护和服务于全局的长治久安。要做的事情,现在已经在逐渐推进,比如由粗到细形成涉及中央、省、市县这样三层级的事权明细单。政府职能合理化必须落到很具体的这种明细单形式上,再配上支出责任。中央与地方必须共同承担的很多事权和支出责任,我们现在陆续看到了文件,是在全国划成若干个类型的区域,每个类型区域设计不同量值的财力共同承担方案。比如医疗这方面的基本保障,在北京和上海,中央只出其中的1/10,到了西藏和青海,中央至少要出其中的9/10。设定好这样具体可操作的财力支出责任,形成可操作的具体的细化方案。

   至于我们地方税体系的构建,中央已经反复强调,要我看来不可回避的,首先是地方的资源税,已经在逐渐优化它的设计和发挥功能,还有,就是一定要解决地方税体系里和“靠山吃山,靠水吃水”相关的不动产持有环节房地产税的制度建设。未来中国在主体的地方税源方面,西部大体要以资源税为支柱,而比较发达的东中部要以房地产税为支柱,这是一个逐渐培养的过程。还有,就是地方阳光融资体系的建设要结合着配套改革一步一步来,技术方面的信息系统建设、应用技术的创新,都要配合上。我们的转移支付和面对社会公众的公共服务体系的发展健全,也是要一步一步紧盯着不断推进其优化。还要有整个的全面配套,比如我国的行政层级、区划和相关的决策体系,现在越来越多强调跨行政区划的一体化发展,如京津冀协同发展,如长江三角洲区域现在实际上把安徽拉进来的一体化发展,还有粤港澳大湾区等等,这些发展战略配合着,首先我们在基础性支撑的制度环境建设方面,必须打造“高标准法治化营商环境”,更好地保护产权,更好地推进要素流动,更好地使我们的公民和企业在自己的权责利等等方面既有非常稳定、可预期的安全保障,又有内在的、发自物质利益引导的创业创新动机与必要约束。合在一起,使我们的“现代国家治理”概念之下应该调动的个体潜力和活力,充分地涌流出来。管理上面,也当然有很多技术性的问题,比如说各级政府的资产负债表,要由粗到细编制,而且要探讨在自然资源背景之下,更能够瞻前顾后通盘考虑全景图的资产负债表的编制。

   具体的推进要领,简单勾画一下:营改增之后,实际上中央现在非常强调倒逼着地方税体系支柱的打造。第一大税,现在叫增值税,占整个财政收入的40%左右,中央和地方已经对半分了。这种对半分,如果长期执行下去,地方政府的行为一定会扭曲,因为在自己的辖区之内只要更多直接上阵搞招商引资,不管新建企业赚不赚钱,只要企业能开工,有流转额,那么就有增值税。有这样一种税源支撑,这个地方政府的行为会背离市场经济所要求它的更专心致志去优化公共服务这个轨道。所以,这不是长久之计。

   打造地方税体系,同时一定要顶住一些说起来似乎有道理、实际上很外行的话,比如要区别一省一区,来做一种区别对待的共享税分成比例——如果敢这么做,那实际上就是动摇分税制的根基了。我们的分税制无论碰到什么问题,如共享税越搞越大,但始终坚持共享税的分成比例全国一刀切:北京、上海和西藏、青海,没有任何“跑部钱进”讨价还价的余地。第一大税增值税现在都是对半分,欠发达地区如应该得到更多的财力支持,要以规范的转移支付去解决,这才是可运行的、稳定的一种制度安排。在逐渐推进配套改革过程中,税收当然是地方与企业非常关心的问题。资源税要进一步改进;消费税现在也在打主意怎么让地方多拿一些;环境税已经有了一个新框架在运行,以后总的趋势是配合着“双碳”目标,实际上加大环境税的份量;个人所得税有了2018年的改革以后,也有它遗留的问题,还要积极准备下一轮的改革。在中期来前瞻,现在所有的基本养老缴费都由税务机关来管理征收了,不排除以后把这个缴费推进到“社会保障税”这种更规范的形式上。还有房地产税,我的观点一向是说要从全局出发,解决这个中国直接税制度建设里“啃硬骨头”的问题,但一定要社会可接受,一定要在一开始建立框架的过程中充分地让社会成员发表意见,寻求最大公约数,一定要在这个过程中间体现中国现代化走向共和的本质要求。从更远的前景来说,中国的直接税可能还得讨论遗产和赠与税怎么办,今天我们不展开谈这些了。

   对企业和居民来说,结构性减税强调了多年,还要继续做,比如说增值税现在的三档要变两档,肯定是从比较高的税率往比较低的税率上靠,不可能把低的往上提到高的水平靠上去。这些事情要在财政可承受的情况之下积极去做,一步到位不行,那就是分步到位的问题了。对税外负担的减降,我是更加强调的,“五险一金”之外,现在还有几百种行政性收费,还有那些隐形的企业的负担,怎么减降?是配套改革才能真正解决的问题。如果说标本兼治而安稳民心,积极稳妥,治本为上地推进配套改革,这是把财政放在整个全局里必须坚定不移做好的事情。

  

  


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本文责编:陈冬冬
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