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刘国柱:拜登政府国家安全战略的基本方针与发展方向

更新时间:2021-06-05 12:07:23
作者: 刘国柱 (进入专栏)  
美国国防部审查对华战略工作组负责人、国防部长特别助理伊利·拉特纳(Ely Ratner)认为,美国与中国的竞争涵盖“安全、经济、技术和意识形态等国际政治的核心领域,双方在这些领域有着结构性的深刻矛盾”。2021年1月,美国国家安全委员会印太事务协调员库特·坎贝尔(Kurt Campbell)在《外交事务》网站撰文,较为清晰地分析了美国联盟政策走向,认为面对比冷战时期复杂得多的大国竞争形势,“美国需要更加灵活地建立伙伴关系并不断创新,不应组建覆盖所有问题的臃肿联盟,而应寻求创立针对个别问题的定制或特设机构,例如英国提出的“民主10国”(D-10)(G7国家以及澳大利亚、印度和韩国)。其中,建立针对贸易、技术、供应链和标准等问题的联盟将是最紧迫的”。《临时方针》谈到美国与盟友和伙伴的合作,重点也是在上述领域。可见,拜登政府的国家安全战略将根据美国的具体战略与安全需求,在不同领域组成不同类型的模块化联盟。根据最新的发展趋势,以下四种联盟已隐隐成型。

   ?数十年来,美国打着“民主”“人权”旗号,不断在全球各地发动战争、输出动乱、干涉内政,其“唯我独尊、宁负天下”的霸权主义政策在许多国家制造了无数人间悲剧。图为2003年12月16日,驻阿富汗的美军在阿富汗中部的瓦尔达克省巡逻。阿富汗战争是美国历史上持续时间最长的海外战争。(图片来源:新华社)

   一是战略与安全联盟。美国传统的战略与安全联盟包括两大体系。第一个体系是跨大西洋联盟伙伴关系,包括北大西洋公约组织(北约)和欧盟;第二个体系是美国在亚太地区建立起来的“轴辐式”双边同盟体系(如美日、美韩同盟)。这两个联盟体系在《临时方针》中被称作“核心联盟”,是美国“最大的战略资产”。此外,美国还在努力升级美日澳印“四方安全对话”机制,力图将其打造成“亚洲版北约”;鼓励印太地区国家之间建立新的军事和情报伙伴关系,同时还要使美国在其中扮演主要角色。不过,沙利文、坎贝尔和拉特纳等人都很清楚,印太地区局势远没有冷战时期的欧洲那样紧张,美中之间也不存在美苏之间那样的核对峙,更没有出现“代理人战争”。所以,拜登政府战略与安全联盟的主要功能是“迈向可持续威慑”。

   二是科学与技术联盟。《临时方针》明确指出,美国“将与志同道合的民主国家一道,发展和捍卫可信的关键供应链和技术基础设施”。组建技术联盟大概是美国两大政党最有共识的领域。不仅多家美国智库提出了组建西方10国(T-10)或12国(T-12)技术联盟的设想,拉特纳领衔的“新美国安全中心”更是对此进行过系统研究,其研究报告建议创建一个由主要民主国家组成的国家集团,协调彼此的技术政策,共同制定新兴技术的国际规则、规范和标准。2021年1月27日,23名共和党议员致信拜登,敦促其在新兴技术特别是5G、半导体和人工智能等领域与盟友合作以确保供应链安全。由此可以判断,拜登政府将会努力筹建以美国为首的科技联盟。

   三是全球民主治理联盟。《临时方针》宣称美国“必须与志同道合的盟友和伙伴一道,振兴全世界的民主”。拜登政府呼吁召开一次“全球民主峰会”,以确保盟国和伙伴国围绕共同利益和价值观进行广泛合作。在上任第一年召开“全球民主峰会”,是拜登在竞选总统时作出的承诺,并在多个重要的国际场合不断提及。拜登希望通过“全球民主峰会”,表达美国“将与盟友和伙伴站在一起,打击跨境侵略、网络攻击、虚假信息、数字威权主义、基础设施和能源胁迫等针对民主国家的新威胁;以打击腐败为特别目标,防止腐败被威权国家武器化并从内部破坏民主体制;捍卫和保护人权,解决一切形式的歧视、不平等和边缘化问题”。在大西洋对岸,英国首相约翰逊已经倡议2021年的“七国集团(G7)峰会”增加澳大利亚、韩国和印度,变成“民主10国”(D-10)。对拜登召开“全球民主峰会”的倡议,欧盟也给予了积极回应,全球民主治理联盟日渐成型。

   四是经济联盟。由于中国是世界上大多数国家的最大贸易伙伴,美国筹组经济联盟无疑是难度最大的。一方面,以坎贝尔和拉特纳为代表的拜登政府外交和国家安全团队希望重新审查美国重启TPP或加入CPTTP的成本,认为美国的印太战略“如果没有与TPP规模和范围相同的经济成分”将走向失败;中国与其他14个国家签署了“区域全面经济合作伙伴关系”(RCEP),现在又对加入CPTTP公开表达了兴趣,这对美国而言“是一个真正的警钟”,美国将“不得不考虑作出回应”。另一方面,如果美国国内对加入区域多边贸易协议难以形成共识,美国还可能会通过前面三个不同的联盟来实现自己在经济领域的目标。

   美国的新联盟体系将呈现多维、分层和复合的特征:多维主要表现为新联盟体系可能不仅包括传统意义上的民族国家,在一些领域如技术联盟和全球民主治理联盟,可能会出现一些非国家行为体甚至是民间社会组织;分层则表现为不同模块的联盟将由核心成员、一般成员还有伙伴关系成员等多个层次组成;复合则表现为这种联盟体系不同于传统的“轴辐式”联盟,部分美国盟友会基于共同的利益和价值观,出现在多个不同的联盟模块之中。

   大国竞争格局与美国国家安全战略方针

   拜登政府制定的《临时方针》是基于其对美国所面临的国际大变局的认识,尽管该文件并未使用“百年未有之大变局”这样的提法,但两次提到了“拐点”(InflectionPoint),拜登在慕尼黑安全会议的视频演说中又三次提到了“拐点”。拜登政府是站在美国国家利益的立场上,主要从大国竞争的角度提出美国对国际变局的判断。

   《临时方针》将中国置于国际大变局的中心位置,这份正文只有18页内容的文件提到中国达15次之多,并且认为越来越自信的中国是“唯一有能力将经济、外交、军事和技术力量结合起来并对稳定和开放的国际体系提出持续挑战的竞争对手”。2021年2月4日,拜登在美国国务院发表的演说中全面阐述了美国的外交政策,将中国视为对美国的“繁荣、安全和民主价值观构成挑战”的“最有力的竞争对手”。布林肯将中国视为美国在21世纪所面临的“最大地缘政治考验”,称美国将“站在强势的地位”同中国打交道,与中国的关系将是“该竞争时竞争,该合作时合作,该对抗时对抗”。沙利文除了将中国视为美国面临的“头号地缘政治挑战”外,还认为来自中国的挑战将是全球性的和长期性的,并且“将持续一代人”的时间。毫无疑问,尽管不排斥合作,但竞争与对抗将构成美国对华战略的主要价值取向。

   第一,在对大国竞争的认识上,拜登政府在一定程度上延续了冷战时期美国对苏联的大国竞争思维,将美中竞争视为决定人类文明发展方向之争,亦即发展道路、发展模式之争,并认为这场竞争已经进入了一个决定性的“拐点”。拜登在《临时方针》的前言中写道:美国正处于“一场关于世界未来方向的历史性和根本性的辩论中。有些人认为,考虑到当前所面临的挑战,威权统治是最好的前进道路。有些人认为,民主对于应对不断变化的世界的所有挑战至关重要。现在必须清楚地表明,民主仍然能够为美国人民和世界各地的人民服务;必须证明,美国模式不是历史遗迹,它是实现人类未来发展前景的唯一最佳途径”。沙利文则认为,中国本质上是在宣扬其发展模式优于美国发展模式。而冷战时期的杜鲁门总统同样将美国与苏联之间的竞争称作是两种社会制度和生活方式之间的竞争。虽然时代和竞争对手不同,但美国政府对大国竞争的认识并无本质区别。

   第二,在地缘政治和安全领域,拜登的国家安全团队认为中国对美国的挑战主要集中在印太地区。尽管美国在印太地区仍然保持着对中国的总体军事优势,但这种优势已经大幅缩小。到21世纪20年代末或30年代初,印太地区的力量平衡可能会变得对中国有利,并且在某些情况下,美国可能已处于军事平衡中的不利地位。为应对中国的挑战,美国需要与盟友协调一致,开发新的竞争模式以重塑印太地区的力量平衡,包括与地区盟友和伙伴建立更紧密的军事联系以在危机或冲突中发挥作用;帮助印度、日本、越南、菲律宾等地区国家增强挑战中国的能力。

   第三,在经济与科技领域,美国国家安全团队同样将中国视为主要竞争对手,认为中国的经济总量有很大可能在短期内超过美国;中国在人工智能、量子计算、新一代移动通信和基因组学等关键领域也在同美国争夺技术优势。美国战略界存在这样的共识:决定大国竞争的是地缘经济,而决定地缘经济的则是新兴技术。在新兴技术领域,能够更有效创新的一方将占据大国竞争的优势地位。拉特纳等人建议:美国一方面要加强本国新兴技术创新的动力,促进在人工智能、量子计算等领域的研发;另一方面还要采取措施确保本国的关键技术优势,建立半导体制造设备的多边出口管制,保护半导体和稀土矿物质供应链等。

   第四,在全球治理领域,美国同样将中国视为主要竞争对手。拜登政府指责中国“寻求不公平的竞争优势,采取激进和强制性的行为,破坏开放和稳定的国际体系核心规则和价值观”,“推进威权治理的替代模式”;认为中国通过“不公平和不合法”贸易、“网络盗窃和胁迫性经济”严重削弱了美国的技术优势、战略优势甚至国家竞争力。拜登宣称美国“必须抵制中国政府滥用经济支配地位和胁迫手段”,并捍卫“中国的邻国和商业伙伴自主选择政治模式的权利”;“必须制定指导技术进步的规则以及网络空间、人工智能和生物技术领域的行为规范,让这些规则被用来提升人们的地位,而不是用来束缚他们”;“必须支持有可能实现这一切的民主价值观,抵制那些垄断和使压制正常化的人”。

   可见,在拜登政府时期,美国对华战略竞争的基本态势不会出现明显变化。但与特朗普乱棒齐下的打法相比,拜登政府的大国竞争战略将会更有章法和节奏,也会更加依赖盟友的力量。

  

结   语

   上任仅42天的拜登政府匆匆推出《临时方针》,是自《1986年戈德华特—尼古拉斯国防部重组法案》通过以来从未有过的现象。这反映出拜登政府对美国内外严峻形势的认知:因新冠肺炎疫情大流行、毁灭性的经济衰退、国内种族主义危机、国内外民族主义崛起、新一轮科技革命对原有国际格局的冲击、大国竞争的加剧等因素影响,美国面临“前所未有的挑战”。与特朗普时期的《美国国家安全战略》相比,拜登政府更加强调基于规则的国际秩序和地区秩序,也更加希望通过重返国际体系,以美国的价值观为基础重建由美国主导的全球治理体系。然而,“时不利兮骓不逝”,当今世界已发生重大变化,美国也已今非昔比。。摆在拜登政府面前的是美国综合国力的相对衰落以及全球联系日益紧密的现实。美国的欧洲盟友在追求“战略自主权”,提出了“数字主权战略”,并向拜登政府表达了欧美利益并不会总是一致的态度。如何在全球治理中凝聚盟友间的共识?如何在同中、俄的大国竞争中尊重盟友的利益?如何在同中国的对抗、竞争、合作三种状态中保持平衡?这都是拜登政府未来在制定国家安全战略时必须考虑的问题。

  


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文章来源:《当代世界》2021年第5期
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