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陈柏峰:习近平法治思想中的“党的领导”理论

更新时间:2021-06-04 11:58:23
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  
地方党委政法委员会在党委领导下履行职责、开展工作,对政法工作进行督查,支持政法单位依法行使职权,指导和推动政法单位党的建设和政法队伍建设等。政法单位党组(党委)领导本单位或者本系统政法工作,执行中央和上级党组织的决定、部署、指示等。地方党委政法委员会、政法单位党组(党委)每年应当向同级党委报告全面工作情况,遇有重要情况及时请示报告。

   十八大以来,在加强党对全面依法治国的集中统一领导方面,党中央做出一系列重要制度安排,推进了党对全面依法治国工作的领导制度化、法治化。成立中央全面依法治国委员会,是党中央领导全面依法治国的重要制度创新,有利于统筹党政力量和资源,针对当前法治过程和环节中存在的薄弱问题,将法治思维和法治方式贯穿到治国理政全过程,有利于从整体上研究解决立法、司法、执法过程的重要事项和问题,协调推进法治中国建设。《政法工作条例》从党中央、地方党委、党委政法委员会、政法单位党组(党委)四个主体层面规定了党领导政法工作的领导主体、职权与职责;明确了各级党委政法委的职能定位,对党委政法委的职责范围、工作程序、方式方法予以制度化;规定政法工作的请示报告、决策执行、监督等制度,把加强党对政法工作的领导落到实处;构建了党委总揽全局、协调各方,政法委归口管理、组织协调,政法机关主管主抓、各司其职的格局和运行体系。中央和县级以上地方党委、党委政法委、政法单位党组(党委)可以从不同方面,在不同层级协调领导和组织开展政法工作。

   三、将党的领导贯彻落实到法治全过程各方面

   加强党对全面依法治国的领导,还要把党的领导贯彻落实到法治全过程各方面。“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来,把党总揽全局,协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能,开展工作统一起来。”习近平总书记指出,坚持党的领导,“必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上”。党的十八大以来,习近平总书记曾多次围绕党“领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”四个方面发表重要论述,同时还通过制度建设,加强政治、思想、组织、工作领导,健全党委领导法治的制度和工作机制,加强对法治的统一部署、统筹协调,各级党委的重大思路、重点政策、重要工作通过法定程序得到全面贯彻落实。各级党委定期听取人大、政府、政法机关的党组织工作汇报,研究解决法治重大问题。根据法治不同方面和环节的特征和要求,而在法治建设的不同领域,党的领导作用的发挥有不同的侧重点。

   党领导立法,主要是通过人民代表大会制度,使党的主张通过法定程序成为国家意志、形成法律,从而保证党的路线方针政策得到全面贯彻和有效执行。2016年中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》指出,党通过确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题、加强立法队伍建设等,确保立法工作充分体现党的主张,反映人民意志;并建立健全了重大立法项目和立法中的重大问题向党中央请示报告制度,重要法律的起草修改和立法工作中的其他重大事项,都及时向党中央请示报告,并将党中央的指示要求认真贯彻落实到立法工作中。党领导立法,需要根据党和国家大局、人民群众意愿提出立法建议,立人民需要的法。党对立法的领导,不是党组织大包大揽,也不是党组织直接命令,而是宏观指导。但党对立法的领导也绝不是空泛的,而是通过一系列政治的、思想的、组织的方法和机制来实现。

   立法过程中,存在一系列具体制度和机制确保立法机关将党的主张吸收并转化为国家法律。立法规划需要经过人大常委会党组报送同级党委或上一级党组审查批准后才能执行。全国人大的立法工作计划、重要立法项目,需要提交中央全面依法治国委员会审议。立法中涉及的重大体制变动、重大政策调整、重大问题等需要由全国人大常委会党组提交中共中央审议和批准后才能正式进入全国人大常委会或全国人民代表大会的立法议程。各级党委要研究重要立法事项,有立法权的地方的党委主要负责人是领导立法工作第一责任人,重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调。人大常委会党组保持对立法工作的领导,确保立法过程顺利吸纳党的主张。在人民代表大会闭会期间,由人大常委会党组贯彻党的意志和主张,将党委的决定转变为人大常委会的决定和行动。具有党员身份的人大代表、人大常委会组成人员,在立法过程中起作用,他们在组织纪律的推动和约束下,落实党组织的意见,确保法案体现党的主张。

   党保证执法,就是通过政治领导、思想领导、组织领导,以及党的各级政法委机构的工作领导、监督和促进执法部门严格执法。习近平总书记指出:“对执法机关严格执法,只要符合法律和程序的,各级党委和政府都要给予支持和保护,不要认为执法机关给自己找了麻烦,也不要担心会给自己的形象和政绩带来什么不利影响。”党保证执法,需要在党的领导下建立权责统一、权威高效的依法行政工作体制;需要深化政治立场、民主意识、法治观念教育,通过党政体制塑造执法组织和执法人员,使执法者思想上行动上与宪法法律保持一致;面对执法疑难问题、困难问题时,党政体制应当整合力量,发挥体制优势,将专项问题转化为地方党政的“中心工作”,进而通过体制动员各种力量参与执法,对执法予以保障。党保证执法,还要求党组织对执法活动进行监督,确保法律得到有效实施。执法活动是使法律制度转化为社会实际的关键环节,党不能代行执法职权,但要依靠在政府机构中的党员发挥模范作用,党组织应当监督党员严格执法,并对执法人员及其组织的执法活动进行监督。

   党支持司法,就是党支持司法机关依法独立行使司法权。习近平总书记指出:“要优化司法职权配置,规范司法行为,加大司法公开力度,回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。司法不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些干扰要有制度保障。”十八大以来,我国进行了一系列的司法制度改革,包括改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,建立与行政区划适当分离的司法管辖制度;健全司法权力运行机制,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审判者裁判、由裁判者负责;健全错案防止、纠正、责任追究机制,严格实行非法证据排除规则;建立涉诉信访依法终结制度等。这些都是为了保证司法权独立运行。习近平总书记指出:“我们一些领导干部对怎么坚持党对政法工作的领导认识不清、把握不准,有的该管的不敢管、不会管,怕人家说以权压法、以言代法;有的对政法部门职责范围内的事情管得过多过细,管了一些不该管、管不好的具体业务工作;有的甚至为了一己私利,插手和干预司法个案。各级党组织和领导干部要适应科学执政、民主执政、依法执政的要求,支持政法系统各单位依照宪法法律独立负责、协调一致开展工作。”正因此,中共中央于2015年专门出台《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,就是为了防止各级党政领导干部干预司法活动。

   党带头守法,就是各级党组织、领导干部、党员应该起到守法的模范作用。习近平总书记指出:“我们说不存在‘党大还是法大’的问题,是把党作为一个执政整体而言的,是指党的执政地位、领导地位而言的,具体到每个党政组织、每个领导干部,就必须服从和遵守宪法法律,就不能以党自居,就不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。”习近平总书记一直对干警特权思想、霸道作风、执法司法腐败深恶痛绝,“一些党政领导干部出于个人利益,打招呼、批条子、递材料,或者以其他明示、暗示方式插手干预个案,甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里,这是绝对不允许的!”因此,他主张:“健全政法部门分工负责、互相配合、互相制约机制,通过完善的监督管理机制、有效的权力制衡机制、严肃的责任追究机制,加强对执法司法权的监督制约,最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会。”他还进一步提出,“抓住领导干部这个‘关键少数’”,要求“领导干部必须带头尊崇法治、敬畏法律,了解法律、掌握法律,遵纪守法、捍卫法治,厉行法治、依法办事,不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,做尊法学法守法用法的模范,以实际行动带动全社会尊法学法守法用法”。

   四、正确处理党的政策和国家法律的关系

   习近平总书记曾指出,坚持党对政法工作的领导,关键要正确处理好两个方面的重大问题:一是党的政策和国家法律的关系,二是党的领导和司法机关依法独立公正行使职权的关系。后一个方面的问题,其实可以被囊括进总书记后来所表述的党“支持司法”之中。前一个方面的问题,是党对全面依法治国的领导过程中的一个现实问题,需要正确面对和处理。

   党的领导是人民当家作主和依法治国的保证。在我国政治生活中,党居于领导地位,党是领导中国特色社会主义事业的执政党,只有坚持党的领导,才能把各种积极因素充分调动起来,形成统一意志推进全面依法治国。依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,其实质是要依照宪法和法律来治理国家、管理社会事务,人民在党的领导下通过人民代表大会制度制定宪法和法律,用它们来管理国家和社会事务,实现人民当家作主。习近平总书记指出:“我们强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,最根本的是坚持党的领导。坚持党的领导,就是要支持人民当家作主,实施好依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略。”党的政策体现党组织的路线、方针、政策、规划、发展目标等,是党的领导在规范上的体现,而国家法律是党领导人民通过立法程序制定的规范,党的政策和国家法律都体现了党的主张和人民的意志,正如习近平总书记指出的,“我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的”。

   党的政策,主要是指中国共产党各级各类组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力,可以反复适用的规范,在形式上有决议、决定、意见、通知等。其中最典型的就是党的代表大会和中央全会通过的决议、决定,中共中央以及各部门发布的意见、通知等。中国共产党是执政党,党的政策的内容不局限于党内事务,其范围较为广泛,往往同时牵涉党和国家的事务。党的政策在实施时也因其内容的针对性不同而有不同的实施范围。仅属于党的事务的政策,仅在党内施行;同时属于党和国家事务的政策,则转化为立法或国家政策,通过转化为国家行为来实施。在治国理政过程中,党的政策与国家法律的关系的具体处理,是一个重要现实问题。

   习近平总书记指出:“党的政策是国家法律的先导和指引,是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律,通过法律保障党的政策有效实施,确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。”在我国,党中央的很多政策,往往涉及中央的总路线和中央在某一领域或某一方面的重大决策和基本原则。例如,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,确定了全面依法治国的总目标,明确了推进全面依法治国的性质和方向、工作重点、总抓手等。此后,该文件成为我国法治建设的重要依据。尤其是组建中央全面依法治国委员会后,对全面依法治国做出一系列重大部署,推动了法治建设全面展开并取得巨大成就,体现在法律体系建设、法治政府建设、法治社会建设、司法制度改革等各个方面。

党的政策先于法律而存在,是制定法律的依据。在党的十八届四中全会决定的指引下,立法机关把握立法方向,突出工作重心,围绕经济社会发展的重要问题,制定、修改和完善了大量法律,大大提高了立法的体系化、科学化水平。在法律制定之后,党的政策在法律实施方面仍然有指导意义。特别是一些具体政策,可以指导法律的执行和适用,使之与经济社会形势相适应,促使法律运行更加符合实际情况。例如,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法商研究》2021年第3期
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